新居住证制度的详细解读

新居住证制度将提供9项基本公共服务降低特大城市门槛

近日结束了29天的公开征求意见，这是户籍制度改革的重要一步。从内容看，其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。有受访学者认为，此次征求意见稿的价值在于，将一些“刚需”的基础公共服务整合起来，加以统一要求。居住证能否改变中国2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益需要协调。

提供9项服务

征求意见稿承诺的基础公共服务共9项：免费接受义务教育;平等享有劳动就业权利;基本公共就业服务;依法参加社会保险;缴存、提取和使用住房公积金;基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待;公共文化体育服务;法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。

此外另有6项便利：按照国家有关规定办理出入境证件;机动车登记;申领机动车驾驶证;报名参加职业资格考试、申请授予职业资格;办理生育服务证及国家规定的其他便利。

征求意见稿的一大突破在于，试图将该制度推广到“设区的市级以上城市”。北京市政协委员、北京大学社会学系教授陆*华表示，征求意见稿是对十八届三中全会提出户籍改革的具体落实，“顺应了人口流动的趋势，是一个里程碑式的转变。”

降低特大城市门槛

记者梳理我国31个省级行政区划(港澳台除外)的有关规定发现，过去所有省会城市都已推出居住证制度，部分非省会城市也推出了居住证。相较而言，征求意见稿中承诺的9项基础公共服务、6项便利并无太多突破。这些关键词在各地居住证制度中已屡见不鲜。以免费义务教育为例，18个省会城市均在条文中作出明确承诺，天津、沈阳等地还明确，持证人子女可申请参加该市中考、高考。

一些省会城市还完成了征求意见稿中的“加分项”，即地方政府“应积极创造条件”实现的权利。如郑州、哈尔滨等地的持证者可购买自住房或限购商品房。

记者注意到，在一些大城市，地方探索的居住证制度已和城市的部分“非基础”公共服务捆绑在一起，甚至成为调控某些产业的重要方式。如北京规定，持有北京市工作居住证的居民可以购房，可以参加车牌摇号。而此举被认为事关北京楼市及交通状况。

这种门槛较高的居住证同样出现在上海等特大城市。上海、广州已推行积分落户制，且该制度是建立在本地的居住证制度之上，持证者拥有某个积分即可落户。

如今，征求意见稿试图把门槛降下来。如对申领居住证的表述，由某些地方的“应当申领”，改为赋予外来人口更多选择自由的“可以申领”。记者发现，“稳定住所”这个措辞即宽松不少。在广东、安徽、云南、陕西、浙江等地，居住证对住所的要求均是“合法的固定住所”。

让流动人口享受福利需财政支持

对于一些城市管理者而言，原先较高的门槛可让具备一定素质的流动人口享受某些福利，而一旦门槛降低，城市、财政是否有能力承载突然增加出来的人的福利?北京大学人口研究所教授乔*春说，解决流动人口的服务问题其实是财政问题，“这个钱谁出?之所以不能所有人都给户籍，是因为如果都变成本地户籍，城市的财政是支撑不了的”。

复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭*哲认为，一些地方官员觉得，外来人口是想留在某座大城市。“实际上你去问外来人口，城市的生活成本那么高，很多人并不希望永久呆在这个城市，只希望在生命的某一阶段在这工作、学习、历练，只是希望我在这的时候能给我住房、看病、就业等服务，他要求的并不是户籍，而是相关的福利。”

有学者认为，对于为流动人口提供什么公共服务，各部门有较大争议。这份刚结束公开征求意见的《居住证管理办法》能走多远，还需各方利益的博弈。

而各地对居住证的自发探索仍然没有停下步伐。今年6月1日，《深圳经济特区居住证条例》将正式施行。该条例规定，非深籍人员申领居住证，要求有合法稳定居所、合法稳定职业。其中，稳定职业的要求是“参加社会保险连续满12个月或者申领居住证之日前二年累计满18个月”，这无疑把一些没有参加社保的人群排除在外。