专家解读“检察机关提起公益诉讼改革”

    7月2日，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》正式发布。此次改革试点，将带来什么改变？具有哪些意义？记者就此采访了中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德，全国政协委员、民革中央常委、中国人民大学法学院教授汤维建，西南政法大学行政法学院教授刘艺，请他们进行深入解读。

    我国公益诉讼案件数量并不多，您觉得主要原因在哪里？

　　汤维建：我国的公益诉讼案件尤其是检察机关提起公益诉讼的案件确实不是很多，其原因主要在于立法依据不明。公益诉讼不同于私益诉讼，私益诉讼我国已经有了民事诉讼法作为起诉的依据，公益诉讼的立法依据一直没有得到立法的明确。我国民事诉讼法2012年修改，仅仅在第55条规定了法律规定的有关机关和组织可以提起公益诉讼，但这里的法律规定的机关和组织究竟是指什么机关和组织，法律上并没有明确规定。此后相继修改的环境保护法和消费者合法权益保护法规定了符合一定条件的环保组织和消费者协会可以提起公益诉讼。这就为公益诉讼的真正落地提供了依据。

　　而检察机关提起公益诉讼仅有抽象的法律原则性规定，比如，人民检察院组织法规定检察机关应当履行其职责，保护国家财产和公共利益不受损失，但并没有具体赋予检察院提起公益诉讼的权力。法无明文规定不可为，检察院提起公益诉讼一直未能真正启动，其根本原因就在这里。这次全国人大授权试点，主要就在于解决一个正当性问题，也就是赋予检察机关提起公益诉讼的权力。其意义十分重大。

    这次检察机关提起公益诉讼改革试点，能解决什么问题，具有哪些意义？

　　马怀德：此次检察机关提起公益诉讼改革试点，为保护国家和公共利益提供了有效的法律渠道。过去，在生态环境保护，资源保护，国有资产保护和食品药品领域，由于公民、法人和其他组织的违法行为，或者行政机关违法行使职权、拒绝履行法定职责，公共利益屡屡遭受损害确缺乏维护公共利益的有效途径。此次授权，为检察机关提起公益诉讼提供了法律依据，必然对维护公共利益产生积极影响。同时，检察机关提起公益诉讼，也可以发挥检察机关的法律监督职能，依法制止和纠正违法行为，维护法律秩序。最重要的是，可以通过公益诉讼制度，监督行政机关依法行使职权，纠正越权、滥用职权和不作为行为，将苗头问题控制住，防止这些问题演化成公务人员的职务犯罪。

　　汤维建：这次检察机关进行公益诉讼的试点，主要要“试水”这样几点：一是关于检察机关的能力的考验。检察机关提起公益诉讼，是需要有一定的人力、物力等作为保障的，如果有大量的公益诉讼的案源，而检察机关由于人力紧张，却不胜应付，这样就需要进行机构改革、人员充实、强化力量配置。因此，这次试点，带有检察机关“试水”的意思，也就是实际地测量一下公益诉讼的深浅，然而发现问题，寻找对策，推进检察改革深化进行。其次，就是探索一下检察机关提起公益诉讼的范围。应该说，检察机关提起公益诉讼的范围是非常广阔的，但在起步时应当限制范围，不宜过于扩大范围，否则这个试点就试不好。目前试点方案所确定的范围是适宜的，并应当重点抓住环境资源方面的侵权案件，以之作为公益诉讼的突破口。最后，通过试点要总结一下检察机关提起公益诉讼的程序机制问题。这个程序的每一步应当如何走，以及需要规定什么样的制度作为配套，比如，检察机关的调查取证权的范围如何确定，公益赔偿基金如何形成和养护、利用等等，均需要实践探索。

    检察机关提起公益诉讼是不是对诉讼主体的一种补充？检察机关提起公益诉讼有哪些优势？

　　马怀德：公益诉讼是相对于私益诉讼而存在的特殊诉讼形式。当国家社会公共利益受损后，谁能代表公益提起诉讼？从事公益的各类社会组织和团体当然可以，但是，作为法律监督部门的检察机关同样不能置身其外。因为检察机关在履行职责过程中，比较容易发现侵害公共利益的问题，提起公益诉讼也更有专业性、权威性和便利性。所以，在司法改革的大背景下，推动公益诉讼特别是检察机关代表公益提起行政公益诉讼具有重要意义。不仅有利于维护国家社会和公共利益，而且能够有效监督国家行政机关依法行使职权，充分发挥检察机关的法律监督职能，确保司法改革的顺利进行。

　　汤维建：检察机关提起公益诉讼具有很多别的主体一般不具备的优势，主要包括：其一，不会缺位。检察机关提起公益诉讼是宪法所确定的职责，任何机关或团体组织都有可能基于种种理由不提起公益诉讼，但检察机关不能以任何理由拒绝提起公益诉讼，否则就是失职渎职，就要承担法律责任。因此，检察机关在公益诉讼上是最后堡垒，是提起公益诉讼的最后一道防线。其二，不会滥权。检察机关提起公益诉讼是其法律职责，它提起公益诉讼不带有任何私利或私人动机，如获取奖励等等，再加之有制度保障，因此检察机关不会滥用公益诉权。其三，专业知识。检察机关也是司法机关，它具有专门人才和专业法律知识、诉讼技能，在提起公益诉讼上更加能够有的放矢，更加能够收取好的效果。其四，取证便利。检察机关为了进行法律监督，有专门的调查核实权，这在民事诉讼法第210条以及其他相关法律上已经有了规定。其五，国库支持。提起公益诉讼，难免要有各种花费，检察院在这个方面较之于一般的社会团体和组织就有优势，国库对此应充分支持，相关费用开支应当列入各级财政预算进行保障。

　　刘艺：检察机关提起公益诉讼是对我国公益诉讼制度的进一步完善。《试点方案》不仅补充了民事公益诉讼机关的类型，也弥补了行政公益诉讼主体的缺位。这可以说是从源头上为公益诉讼增加了动力。《民事诉讼法》第55条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2013年修订的《消费者权益保护法》授权消费者组织、2014年修订的《环境保护法》规定环境保护组织可以提起民事公益诉讼。《海洋环境保护法》规定行政机关可提起民事公益诉讼。7月1日全国人大常委会明确授权检察机关可以提起公益诉讼。由此，可提起民事公益诉讼的机关就确定为两类：行政机关和检察机关。《试点方案》进一步明确了当行政机关违法行使职权或者不作为造成国家利益或者社会公共利益损害，又没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情形下，由检察机关提起行政公益诉讼。这一规定使公益诉讼对国家利益和公共利益的保护更加完备。

　　检察机关提起公益诉讼并非为了自身利益，而是为了履行其宪法赋予的法律监督职能。检察机关在人员配备、专业知识和实际权能方面都具有明显的优势，这保证了诉讼进程的准确性和高效性。此外，人民检察院作为国家机关在诉前程序中能更有效率地与相关主体进行沟通，这对维护公共利益有超出诉讼制度的深远意义。

    检察机关提起公益诉讼的身份是“公益诉讼人”，如何理解？

　　汤维建：这包括几层含义：第一，检察机关是公共利益和国家利益的诉讼代表人。检察机关是代表公共利益和国家利益而提起诉讼的，不是为了自己的利益，因此，它是公益诉讼，而不是私益诉讼。其性质与刑事诉讼有类似之处。第二，检察机关既是诉讼中的原告，也是诉讼中的法律监督者，具有双重身份。一方面，检察机关提起公益诉讼，与对方当事人形成了平等对抗的关系，它在诉讼中享有当事人的地位和权利义务，比如说它可以提供证据、进行案件陈述、进行法庭辩论、提出处理建议等等，也可以上诉或抗诉。另一方面，检察机关不等同于一般的原告，它在公益诉讼中仍可以对诉讼进行法律监督，比如，如果法院审判公益诉讼案件存在程序违法现象，检察院就可以提出检察建议进行监督；如果法院作出的生效裁判存在错误，检察院可以抗诉；如果公益诉讼的判决进入执行中，检察院对执行的过程及其结果可以进行监督。同时，检察院在公益诉讼中应当保持客观中立的立场，不得像私益诉讼那样，为了胜诉而不择手段，不得滥用检察机关的公益诉权和法律监督权，否则也要承担相应的法律责任。

    一些民间组织发起公益诉讼、特别是环境公益诉讼中面对的取证难、费用高等问题，您觉得应该如何解决？

　　汤维建：这需要建立健全以下制度：一是基金制度，公益诉讼所获得的赔偿应当建立基金，完善制度，妥加管理。二是奖励制度。对社会团体、组织而言，应当设立相应的奖励制度，激励它们提起公益诉讼。三是免费制度。提起公益诉讼应当免除相应的诉讼费用，当然，滥用诉权的除外。四是法律援助制度。目前法律援助制度已逐步健全，不断强化，法律援助制度的功用应当在公益诉讼中首先得到体现和彰显，其道理是不言自明的。

　　对于检察机关提起公益诉讼，将来立法上应当如何应对？

　　汤维建：检察机关提起公益诉讼应当于法有据。目前关于检察机关提起公益诉讼的立法依据，仅有《民事诉讼法》第55条的一条规定，而且这该条规定也仅仅提到“法律规定的机关”有权提起公益诉讼，而这里的“机关”是否包含“检察机关”依然不够明确。修改后的《行政诉讼法》对公益诉讼未加任何规定。《人民检察院组织法》尚未修改，其也未规定检察机关有权提起公益诉讼。检察机关提起公益诉讼的试点已经启航，试点结束后亟待将试点期间所积累的经验素材，通过立法化的过程上升为法律规范，从而使检察机关提起公益诉讼切实依法进行。为此，我认为，目前亟需将公益诉讼的立法完善工作列入议事日程。具体包括以下诸项：一是通过全国人大常委会的立法解释，对《民事诉讼法》第55条中的“法律规定的机关”做出明确解释，将检察机关提起公益诉讼的职权明确载明于立法解释的规范性文件中。二是在修改《人民检察院组织法》中，明确规定检察机关有权提起公益诉讼，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。三是建议全国人大常委会根据《行政诉讼法》第11条关于“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的规定，做出相关决议，将检察机关提起行政公益诉讼的权能予以明确。并在条件成熟时，修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，将检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序予以明确和细化规定。四是积极推动制定《公益诉讼法》，将公益诉讼的司法体制、机制、制度和程序做出系统规范。

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