李廷敬等诉三亚市人民政府土地纠纷一案

　　上诉人（原审原告）辜发辉，男，４４岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）王秀居，女，６７岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）孙树尤，男，７０岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）钟业和，男，６２岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）陈洪兰，女，５７岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）梁生明，男，３９岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）胡丽丽，女，３７岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）钟业兴，男，６０岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）赵世端，女，５７岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）宋国强，男，５６岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）彭明科，男，７０岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）刘月英，女，８５岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）曾仍杰，男，４９岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）辜秀珍，女，７０岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）林文銮，女，６７岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）孙其开，男，８１岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）钟业弟，男，５３岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）钟盛道，男，８８岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）陈梅英，女，５８岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）陈建国，男，５５岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）孙连喜，女，６２岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）赵世莲，女，７０岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）林华际，男，４２岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上诉人（原审原告）麦琼孝，男，２９岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　诉讼代表人梁生明，男，３９岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　诉讼代表人李廷敬，男，４５岁，汉族，三亚市田独镇红土坎村村民，住该村。

　　上列上诉人的共同委托代理人杨昌宏、陈一文，三亚市林海法律事务所法律工作者。

　　被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路１号。

　　法定代表人陆志远，市长。

　　委托代理人林圣全，三亚市法制办公室干部。

　　被上诉人（原审被告）三亚市国土环境资源局，住所地三亚市河东一路。

　　法定代表人文和，该局局长。

　　委托代理人潘天雷，三亚市国土环境资源局干部。

　　被上诉人（原审被告）三亚市田独镇人民政府，住所地三亚市迎宾四路。

　　法定代表人李骥，该镇镇长。

　　委托代理人董成荣，三亚市司法局田独司法所工作人员

　　原审第三人中国人民解放军６　３７５　０部队三亚站筹建处。

　　法定代表人刘岩，该处主任。

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　　委托代理人杜鹏，该处干部。

　　李迁敬等２５人因其诉三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市国土环境资源局（以下简称三亚市国土局）、三亚市田独镇人民政府（以下简称田独镇政府）及第三人中国人民解放军６　３７５　０部队三亚站筹建处（以下简称６３７５０部队三亚筹建处）征地行为违法一案，不服三亚市中级人民法院于２００７年５月１４日作出的（２００７）三亚行初字第２号行政判决，于２００７年５月３１日通过三亚市中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年７月２６日受理后，依法组成合议庭，并于２００７年８月２４日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人梁生明、李迁敬及其共同委托代理人杨昌宏、陈一文，三亚市政府的委托代理人林圣全，三亚市国土局的委托代理人潘天雷，田独镇政府的委托代理人董成荣，６３７５０部队三亚筹建处的委托代理人杜鹏到庭参加诉讼，现已审理终结。

　　经审理查明：２００５年２月，国务院办公厅、中央军委办公厅联合下发（国办发［２００５］９号）《关于保障军队重点工程建设有关问题的通知》（以下简称国办发［２００５］９号《通知》），规定对国防重点工程建设项目，要特事专办，严格控制工程使命、性质、规模等知密范围。确需提前开工的，由总后勤部分批汇总，统一向国土资源部提出用地预审和先行用地申请，经批准，可先用地后办理征用手续、先开工后办理报建手续。２００５年８月３日，国家发展和改革委员会，财政部、国土资源部、建设部、国家林业局、总后勤部联合下发（［２００５］后营字第５６５号）《印发＜关于保障军队重点工程建设实施办法＞的通知》（以下简称［２００５］后营字第５６５号《通知》）在上文的基础上对国防重点项目工程的报批材料及用地报批手续作出了详细的规定。２００５年９月２７日，国土资源部对中国人民解放军总后勤部基建营房部（［２００５］营综字第１２５号）《关于军队重点工程建设用地预审及先行用地事》一文作出（国土资预审［２００５］３８６号）《关于军队重点工程建设用地预审及先行用地意见的复函》（以下简称国土资源部复函），同意通过０４９号工程用地预审，同时指出，在做好被用地单位工作的前提下，同意先行施工用地。

　　２　００５年４月，中国人民解放军总装备部向海南省人民政府申请征收本案争议地作为测控站生活区项目建设用地。同年５月，三亚市规划局经研究并报市政府批准，同意该项目选址。同年６月１　５日，三亚市政府发出三府办（２００６）第７６号《关于中国人民解放军６３７５０部队航天测控站生活区土地征收调查有关问题的通知》（以下简称７６号通知），要求田独镇政府及市政府有关部门做好该项目用地征收调查工作，对拟征收的土地权属、地上附着物权属、种类、数量及青苗等现状进行调查，并将调查结果与产权人共同确认；规定征收土地补偿标准和安置办法按市政府《关于发布三亚市征用土地补偿标准和安置办法的通知》规定执行。其后，三亚市国土局、田独镇政府对市政府拟征收的红土坎村民委员会、干沟村民委员会共４ｌ．０４亩集体土地进行了地上附着物、青苗的清点丈量。在清点丈量过程中，６３７５０部队三亚筹建处根据三亚市国土局要求，将红土坎村被征２７　．３亩土地的征地补偿、安置补助费共计人民币７２６２７．６元汇入红土坎村委会账户。所涉红土坎村部分村民对清点丈量的结果予以确认并领取了青苗补偿款。此前三被上诉人未对征地事项进行公告，未与被征地农户商量补偿、安置方案，亦未告知农户有申请听证的权利。２００６年５月２２日，三亚市发展和改革局以三发改投［２００６］２１　６号《关于兴建三亚航天测控站项目的批复》同意兴建该项目。期间，６３７５０部队三亚筹建处砍除了拟征土地上的林木并修建了围墙。２００６年６月２６日，红土坎村民李廷敬等１　３人以市国土局征地行为违法为由，向省国土环境资源厅申请行政复议。同年９月３日，省国土环境资源厅以琼土环资复决字［２００６］１　９号《行政复议决定书》，决定维持三亚市国土局按市政府办公室７６号通知实施的征地前期行为。李廷敬等人不服，遂诉。

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　　另查，上诉人主张的土地中２７亩为林地，我省规定林地的补偿、安置标准均是被征林地年平均产值的１０－１５倍，三亚市政府将林地年产值确定为每亩１３２元，本案政府是按１０倍标准补偿和安置的。

　　一审法院认为，因被诉政府没有证据证明其在办理征地调查、赔偿事项时，已向李廷敬等人告知诉权或起诉期限，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第４１条第１款的规定，李廷敬等人的起诉期限应是从２００５年６月知道被诉具体行政行为内容起算，未超过起诉期限。　三被上诉人根据国办发［２００５］９号《通知》、［２００５］后营字第５６５号《通知》及国土资源部的复函，特事专办，不公示测控站工程征地事项，积极配合军队建设单位办理征地调查、补偿工作，并帮助部队先行用地的具体行政行为，符合上述法规性文件的规定。６３７５０部队三亚筹建处支付了红土坎村委会被征土地的征地补偿，安置补助费及部分村民的青苗补偿款，已具备先行使用土地的条件。虽然仍有部分村民有异议，拒领青苗补偿费，但依据《土地管理法实施条例》第２５条规定，对补偿标准有争议的，可通过协调和申请裁决解决，不影响征用土地方案的实施。李廷敬等人诉称政府征地程序违法要求赔偿违法征地损失的诉求于法无据，不予支持。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第５６条第４项之规定，判决驳回李廷敬等２　５人对三亚市政府、三亚市国土局及田独镇人民政府的全部诉讼请求。

　　上诉人李廷敬等人不服一审判决，上诉请求：１、撤销一审判决；２、依法确认三被上诉人在实施７６号《通知》阶段，就越权强行征地，并动用公安、武警参加强行砍除地上青苗林木，强行筑墙圈地的作法是违法的，应予撤销；３、判决６３７５０部队红土坎测控站生活区筹建处停止非法圈地用地，拆除地上所建围墙；４、赔偿被砍林木总价款１０８０００元（按２１．６亩，每亩５０００元计）。其理由如下：１、红土坎航天测控站生活区用地作为选址地，根据国办发［２００５］９号《通知》的规定，未经法定程序，由法定部门确定，不是国防工程重点建设项目用地，充其量是一般军事用地，应由三亚市政府逐级申报省政府批准，且至今未被批准。２、被上诉人打着＂国防工程重点建设项目用地＂的旗号，在实施７６号《通知》的阶段，就越权强行征地，在土地尚未被省政府批准征收的情况下，未经公示，也不经上诉人同意征收、商定征收补偿价款，被上诉人就单方面规定每亩被征收的土地的补偿费、生活安置费、青苗补偿费，补偿标准过低，并将土地补偿费和生活安置费汇入红土坎村委会账户。尤其连大部分上诉人的青苗既不清点，也不补偿，就动用公安、武警参加强行铲除地上青苗林木，并强行筑墙圈地，严重侵害上诉人的合法权益。

　　三被上诉人的答辩意见基本一致称：从总装备部的报告看，生活区和技术区是０４９号工程的不可分割的组成部分，争议地属国防重点工程用地，可先征地后办理手续，政府是按规定办事。补偿标准在２００４年《三亚市征用土地补偿和安置办法》的基础上制订的，给予了农民较高的补偿。一审判决正确，请求维持。

　　原审第三人６３７５０部队三亚筹建处答辩称：红土坎村航天测控站用地是国防重点建设工程，是三亚航天测控站不可缺少的一部分。可以先行用地后办理征地手续，先开工后办理报建手续。请求维持一审判决。

　　二审期间各方当事人未提供新的证据，对一审已经质证的证据没有新的质证意见。本院同意一审对上诉人未超过起诉期限问题的分析认定。

　　本院认为，上诉人称被上诉人派公安武警参与砍树建围墙，但从其提供的现场录像无法辩认录像中的人物身份，且无法证明现场人员行为是三被上诉人指派所为。上诉人未能提供有效证据证明三上诉人参与实施了强行砍除争议地上青苗林木、在争议地上建筑围墙的行为，三被上诉人对此也予以否认，并称是原审第三人的行为。由此，上诉人提出的判决６３７５０部队三亚筹建处停止非法圈地用地，拆除地上所建围墙、赔偿被砍林木总价款１０８０００元的诉求属上诉人和原审第三人之间的民事纠纷，不在本案的审查范围，本院不予审查。

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　　本案的审查焦点是三上诉人在实施７６号《通知》过程中，具体行政行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第２５条第１款规定：＂征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。＂　第３款规定：＂市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见┄。＂国土资源部《关于印发＜关于完善征地补偿安置制度的指导意见＞的通知》（国土资发［２００４］２３８号）的第（十一）项规定：＂在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地集体经济组织和农户，对拟征地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源部听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。＂

　　［２００５］后营字第５６５号《通知》虽然规定地方政府有关部门办理国防重点工程项目征地事项，原则上不予公示。但该《通知》规定＂原则上不予公示＂目的是为了防止军事机密外泄。国务院和总后勤部作出的国办发［２００５］９号《通知》作为［２００５］后营字第５６５号《通知》的上级效力文件，也只是对工程使命、性质、规模等提出了保密要求。三被上诉人对征地范围、用途等可能涉及到军事机密的事项特事专办、不予公示是恰当的。而涉及到征地补偿标准、农业人员安置办法等事项，因关系到被征地单位及农民的切身利益，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》及国土部《关于印发关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》的规定，应对征地补偿标准、农业人员安置办法进行公告并听取被征地集体和农民的意见，当事人依法有申请听证的权利，如申请听证，政府必须组织听证。且单纯的补偿安置问题不涉及到国家军事机密，与［２００５］后营字第５６５号《通知》的精神并不冲突，三被上诉人未对补偿安置事项予以公示，未听取农民的意见，导致上诉人对补偿安置方案强烈不满，是对［２００５］后营字第５６５号《通知》的机械执行，违背了有关的法律规定。另外，根据法律规定，补偿安置方案须经市、县人民政府批准，三被上诉人亦未能提供证据证明其补偿、安置方案已经三亚市人民政府批准，故三亚市国土局在建设征地拆迁补偿表征地拆迁主管部门一栏签名盖章并将土地补偿及安置款汇至上诉人所在村委会账户的事实征地行为无效。

　　支持军队国防建设是每一个公民应尽的义务，政府应积极协助。但政府在保障军队重点项目工程顺利进行的同时，也应依法行政，重视对农民权益的保护。本案三被上诉人未履行法定程序办理征地手续，其制订的补偿、安置方案明显偏低，损害了农民的权益。三亚市政府应结合三亚土地价值增长较快的实际，通过协商、调整年平均产值、向省政府申请增加安置费等办法，尽可能地使需要安置的农民保持原有生活水平。综上，上诉人的上诉部分有理，本院予以支持。一审判决未对三被上诉人的违法行为予以认定，属适用法律错误，应予撤销。本案经本院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（三）项、第七十条之规定，判决如下：

　　一、撤销三亚市中级人民法院作出的（２００７）三亚行初字第２号行政判决书。

　　二、确认三被上诉人的事实征地行为违法。

　　三、驳回上诉人的其它诉讼请求。

　　本案一、二审诉讼费共计人民币１５０元由三被上诉人共同负担。

　　本判决为终审判决。

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审　　判　　长　　赵　　立

代理审判员　　王立峰

代理审判员　　叶珊茹

二００七年十一月三十日

书　　记　　员　　石　　磊

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