行政主体理论的中外比较

　　本文主要讲解有关行政法律行政主体法律知识,我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。20世纪80年代以来，我国逐步建立的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及公务员制度等都不是我国的发明创造，而是在借鉴西方经验基础上建立的。因此，我们对行政主体制度的论述也应

我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。20世纪80年代以来，我国逐步建立的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及公务员制度等都不是我国的发明创造，而是在借鉴西方经验基础上建立的。因此，我们对行政主体制度的论述也应进行相应的中外之比较，并进而得出结论。

(一)西方国家行政主体制度的主要内容

从整体上说，西方国家的行政主体制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可及对个人在行政中主体地位的肯定，由特定的历史、社会背景所决定，故各国行政主体制度的内容不尽相同。有的国家直接采用了行政主体的概念，如法国、德国、日本等；有的国家虽没有直接使用行政主体的概念，如英国、美国等，但都普遍建立了以行政分权或行政自治为基础的行政主体制度。这里只就特别具有代表性的国家作大致分述：

1、在法国，行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。法国法律承认的三种行政主体为：首先，国家是最主要的行政主体；其次，地方团体在法律规定的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。这两类行政主体都是以地域为基础的行政主体，具有范围广泛的行政职能；在法国还有第三类行政主体：某一种行政职能的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公法人。法国法律称这类具有独立人格的公务机关为公共设施或公共机构，不少学者称之为公务法人。公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。

2、在德国，行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使职权、藉此实现行政任务的组织体。作为法律主体的行政主体概念的关键在于权利能力。要行政权力接受法律的调整和约束，不仅需要为“行政”设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体。这一点在法理上是通过赋予特定行政组织以及权利能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体来实现的。德国的行政主体种类有如下几种：第一，国家。国家是原始行政主体。第二，具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会。与作为原始行政主体的国家不同，它们在其组织、法律上虽是独立的，但在其权利能力范围之内才是行政主体，均受国家和国家法律的约束，并被置于国家的监督之下。第三，被授权人(或者被授权的组织)。在特定的、严格的条件下，国家可以放弃自行执行任务或者由公法组织执行行政任务，而授权私人在相应范围之内行使主权。

3、在日本，行政主体是指行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管理者。日本行政主体包括两大类：一是国家，即中央政府；二是公共团体，指的是出于国家并由国家规定其存在目的的法人。而公共团体又分为三种：第一，地方公共团体。地方公共团体是指直接依据宪法享有自治权、独立于国家的地域性统治团体。第二，公共组合。公共组合是由一定组合成员组成的公共性社团法人。公共组合进行的事业具有公共性，因此它一方面享有行政权上的职权和特殊待遇，同时要接受国家的监督。第三，行政法人。日本的行政法人是指由国家或地方公共团体出资等方式设立的法人，具有公共财团法人的性质。行政法人虽属法人，但它带有行政职能，所以亦可成为行政主体。

(二)中国行政主体理论与西方主要国家的比较分析

我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与它们的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在西方国家，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术，包括国家、地方团体及其他行政主体。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体等的控制只能依法进行，行政主体间的行政争议由法律手段解决；而且其行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。我们对二者进行比较，可以得出以下区别：

第一、西方主要国家的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格，认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格，认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内可以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。

第二，其行政主体理论中责任是指实质上的责任即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系，凡不承担行政上的独立财产责任者不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任，认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。

第三，其行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系。由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是处于诉讼的方便，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体制度则与行政诉讼制度紧密相连，只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。我国行政主体理论的出现在很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性，井对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。

第四，其行政主体理论强调行政主体之间的相互独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强调行政主体间的相互独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂，有的是隶属关系；也有的为部分与整体的关系；另外，还可能存在业务指导关系。严格地说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位，其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。