浅议民事执行程序中的限制出境措施的运用

    引言

　　对外经济交往的频繁，导致涉外案件数量增多，同时也促使进出境次数更加频繁，而法院生效判决执行的难度比率也相应上升。无法执行的判决，对当事人来讲只是白纸一张。而判决和裁定能否最终得到执行，关系到当事人利益能否最终实现，关系到法律的权威和法治形象能否得到维护。限制出境措施可以在一定程度上保障诉讼的顺利进行，促使当事人主动履行判决。在目前各地法院采取的限制出境措施中，多数案件通过限制被申请人出境，迫使被申请人主动履行债务或者与申请人达成和解，使得限制出境成为追债“利器”。但由于法律规定的自身因素，在司法实践中存在着一些比较突出的问题，各地法院在具体实施的过程中做法不一，程序也不尽一致，影响了法律的统一性和严肃性。在措施不当的情况下，还容易引发争端。本文旨在通过分析现行的法律规定找到限制出境措施在实践操作的切实依据。

　 一、限制出境措施的含义、适用条件

　　　　[1]限制出境措施是指在民事诉讼程序中，为保证民事案件的顺利审理和将来有效裁判的执行，人民法院应当事人的申请，对有未了结民事案件的当事人或者其他利害关系人员，依法裁定限制其在一定的期限内不得出境的一种措施。    限制出境措施的适用，应具备以下条件：

   （一）限制出境措施的申请人对案件具有胜诉的可能性或案件正在执行中。（二）限制出境措施的被申请人在大陆境内目前查实无其他可供执行的财产，但其已办有出境的合法手续。对在我国设立的外商投资企业，如果其资不抵债，则不应采取限制措施，而应按照我国《公司法》及有关外商投资企业的法律规定处理。（三）限制出境措施的适用必须情形紧急，如不采取该措施，其本人或者其法定代表人或者业务主管人员等出境可能造成案件无法审理、执行。（四）限制出境措施的适用应基于当事人的申请或由法院依法依职权作出。

     限制出境措施的适用对象范围：如被执行人是完全民事行为能力的自然人，其本人即是被限制出境的主体。如被执行人是法人或其他组织，被限制出境的主体，不仅包括其法定代表人、主要负责人，而且还包括诸如财会人员等影响债务履行的直接责任人员。如被执行人为无民事行为能力人或限制民事行为能力人的，则可以对其法定代理人限制出境。

　　二、限制出境措施的法律依据

　　[2]我国关于限制出境措施的规定肇始于1986年实施的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第23条和《中华人民共和国公民出境入境管理法》第8条。虽然这两部法律已经废止，2013年7月1日开始实施《中华人民共和国出境入境管理法》，但新颁布的法律关于限制离境的情形没有做出太大的修改，保留了原先“人民法院通知有未了结的民事案件不准离境”的做法。唯一不同的是，新法规定人民法院必须做出“决定”而非以“通知”的形式，告知公安等部门。这是我国第一次对限制出境措施作出的立法规定。根据《立法法》第8条的规定，限制人身自由的强制措施，必须通过全国人大及其常委会专门立法，国务院及其下属部门如公安部不得自行立法，所以限制出境的依据必须是全国人大及其常委会制定的基本法律。而《中华人民共和国出境入境管理法》是由国务院公安部起草，报送全国人大审议通过，不属于基本法。因此，该法关于当事人不得出境事由中“有未了结的民事案件，人民法院决定不准出境的”的规定，并不是对法院可以作出限制出境决定的明确授权，而是从行政机关管理的角度，对公安、边防机关适用限制出境的法定事由作出规定，规制的是具体行政行为中的行政许可行为。直到2008年4月1日《中华人民共和国民事诉讼法》的施行，法院作出限制出境措施的决定权才有了明确性规定。该法第231条规定，民事执行中，被申请人不履行法律文书确定的义务，人民法院对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境的强制措施。至此，限制出境措施在民事案件司法适用中有了具体的法律依据，立法上仅认可在执行阶段可以适用该措施。在新修订的民事诉讼法中也只是规定在执行阶段，实践中各地法院在诉讼前决定采取措施的作法并没有被采纳。

　　三、执行案件采取限制出境措施过程中出现的问题

   （一）法律依据不统一、位阶较低。法律规定不统一和法律依据位阶偏低是执行程序中限制出境措施的首要问题。虽然一些法律法规也对限制出境的程序、条件等作出了简明规定，但并非严格意义上的司法解释，不能作为限制出境的法律依据，仅能作为程序上的参考。法院可以对拒不履行生效法律文书的被执行人采取限制出境措施，但引用该条款作为法院在执行程序中适用限制出境措施的法律说辞亦有不妥。因为从限制出境法律依据的位阶上来看，虽然我国《宪法》未明确将出境权规定为公民权利，但限制出境实质是对公民人身自由的一定程度的限制，对公民权益有重大影响。根据我国《立法法》第8条的规定，法院在对当事人采取限制出境措施的权力应当且只能来自于全国人大及其常委会制定的法律的授权。其实施主体为公安、边防机关。在法律层面法院间接获得了对未结执行案件当事人限制出境的授权。但在审判实践中，一些观点认为，行使限制出境批准权的法定机关是公安、边防等行政主管部门，所列不准出境情形也是相应行政主管部门作出不批准出境决定的法定事由，不应以此推论法院有权决定不准当事人出境，法院以上述法律为依据采取限制出境措施属于适用法律不当。从限制出境法律依据的内容上看。首先，限制出境的措施规定于法律、法规、司法解释和部门规章中，比较零散，过于原则，缺乏可操作性，对必要的程序和该种措施的法律性质没有作出明确界定，导致实践中做法比较不统一。其次，各部门发布的规定中存在冲突之处，法院对不准出境的外国人和中国公民需在边防检查站阻止出境的，控制期限限于30天以内，超过控制期限仍需控制的，应重新办理审批交控手续。因为关于控制期限与限制出境期限规定不一致，而且由于其与民事诉讼中限制出境期限实际需求不相适应，导致实践中还有法院根按照一、二审案件的审理期限将限制出境期限确定为6个月或3个月。

　　[3][4]（二）限制出境措施的性质不明确。限制出境的性质存在不同的认识，究竟属于妨碍民事诉讼的强制措施还是执行措施，属于财产保全还是行为保全存在一定的分歧。

   （三）适用限制出境措施的启动程序不规范。依据最高人民法院《关于适用民事诉讼执行程序若干问题的解释》规定，限制出境措施的采取应当由申请执行人向执行法院提出书面申请。该条规定过于简略，未明确法院审查应掌握的原则和内容。限制出境措施没有具体的程序规定，导致各地法院程序适用差别很大。如有些法院使用裁定限制出境，有些法院使用决定，还有些法院使用限制令；对于限制出境措施是依申请采取还是依职权采取也有不同的实践。

   （四）可被限制出境人员的范围不明、时间不清。对可以被限制出境人员的范围没有具体规定，公安、边防机关只是根据法院的通知对有关当事人采取禁止其出境的措施。一般情况下，作为案件当事人的自然人是可以被限制出境的，如案件的被告或被执行人。在案件当事人为法人或其他组织时，对限制其出境人员的范围就产生了分歧。与此同时限制出境的时间也不清。相关法律及司法解释对当事人申请限制出境的时间没有明确规定，司法实践中有的认为，根据法律关于“有未了结案件不能出境”的规定，只有在执行阶段才存在未了结的执行案件，诉讼前案件尚不存在，采取限制出境措施不符合法律规定。也有的认为，既然限制出境属于保全措施，自然如同诉前财产保全一样，可以在诉讼前申请对有关人员采取限制出境措施。由于规定不明，在审判实践中也有不同的做法。

   （五）申请限制出境费用缴纳存在问题。根据最高人民法院《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》规定，人民法院采取限制出境措施过程中产生的费用，由申请人预交，最终应由败诉一方当事人负担。但按照2007年4月1日起施行的《诉讼费用交纳办法》规定，当事人依法向人民法院交纳申请费的事项中，并未有申请限制出境这一内容。所以，司法实践中依据不同的规定，具体作法各不相同，限制出境属于民事执行程序中的一个强制措施，其费用应包含在执行费用当中，而且在现行《诉讼费用交纳办法》未规定的情形下，人民法院不应当单独收取费用。但考虑到限制出境措施与保全措施等强制措施类似，法院在作出不予出境的裁定后，需要与出入境管理部门和边防检查部门之间实现信息共享，其中会产生一定的费用，需要申请人预交也是有必要的，因此，立法部门有必要继续制定实施细则规范收费问题，以保证执行阶段限制出境措施高效完成。

   （六）是否需要提供担保没有规定。按照《中华人民共和国出入境管理法》的规定，并没有要求申请人提供担保，也即是对限制出境措施没有设立相应的救济制度。但是该原则在具体实施过程中，有些法院提出质疑，认为没有明确的法律规定。再加之法院是否可以主动采取限制出境措施不甚明确，观点不一。有的认为由此可以推断出法院可以主动采取限制出境措施；还有观点认为，限制出境措施应参照财产保全制度，以当事人申请为主，特殊情况下由法院依职权采取。[5]

   （七）限制出境的文书形式混乱。由于对限制出境措施没有具体明确的法律规定，各地法院适用的文书形式多种多样：有的法院认为限制出境既然属于保全措施，那么，采取限制出境措施应当经过合议庭评议并适用裁定书，有些法院则使用通知书，还有的法院使用决定书，甚至还有的使用强制令。这也就造成对限制出境的方式理解有误。因为限制出境的方式有三种：一是向被申请人口头通知或书面通知，在其案件了结之前，不得离境；二是根据案件具体情况，扣留当事人护照或其他有效出入境证件；三是通过《阻止被执行人员出境通知书》，在边防检查站阻止出境。但是在实践中，对限制出境方式的理解仍有偏差，如将被申请人提供财产担保或者交付保证金后准予离境作为限制出境措施；对于限制出境与扣留当事人证件、对当事人进行边控措施之间的关系不清楚；在没有对当事人进行边控的必要下采取边控措施；在无证可扣的情况下，制作扣证决定书，或者认为限制出境只包含扣留证件或口岸阻止出境等。导致报批文书样式不统一甚至错误或疏漏、材料欠缺等，影响了限制出境措施的实施。[6]

   （八）限制出境措施的救济手段不完善。法律没有规定限制出境申请的审查程序，若法院对当事人的申请不予准许，或长期不予审查，导致错过采取措施的时机，当这种情形发生时，该如何通过适当的程序保护当事人的合法权益？依据目前的法律法规，对申请不予准许有异议或认为执行行为违反法律规定的，当事人、利害关系人可以按照民事诉讼法第225条的规定，向负责执行的人民法院提出异议或申请复议，实现权利的救济。具体而言，当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。同样，限制出境措施涉及到被申请人的人身权利，错误适用会对被申请人的合法权益产生不利影响，被申请人应享有寻求救济的权力，但现行法律法规没有对限制出境措施作出明确的救济途径。限制出境措施涉及到当事人的人身权利，错误适用会对当事人的合法权益产生不利影响，而现有法律规定对限制出境没有设立相应的救济制度。[7]

　　四、执行案件中采取限制出境措施的完善建议

　 （一）统一认识，明确限制出境制度的法律性质。民事执行程序中的限制出境措施，在修改后的民事诉讼法中规定在执行措施一章，很显然其属于执行措施的范畴，是一种新类型的执行措施。限制出境措施限制了行为人出入境的人身权利，针对的对象是出入境行为，因此限制出境措施属于行为保全的法律范畴。行为保全与财产保全是平行的法律概念，两者都是法律上的强制措施，而不是制裁手段，其与妨碍民事诉讼的强制措施之间因是否具有制裁性而存在显著区别。

　 （二）严格规范限制出境措施的适用程序。首先，既然明确了限制出境措施的法律性质为行为保全，那么采取限制出境措施应当经执行合议庭经过合议后以书面裁定的方式作出，而不宜适用决定或其他方式。其次，限制出境措施应参照财产保全制度，以当事人申请为主，特殊情况下由法院依职权采取。

　　（三）完善限制出境措施的救济制度。出现错误适用时，允许当事人通过适当的程序保护自身的合法权利。建议设立担保制度，申请人向法院提出限制出境时，必须提供必要的担保，担保数额以被申请人可能因错误限制出境而遭受的经济损失或损害为限。被申请人对限制出境不服的，可以在收到裁定后的一定期限内申请复议，由执行法院作出是否变更的决定。笔者认为，从司法实践的需要出发，一般在执行案件立案之后，可能出现逃避债务、隐匿财产的情况，如利害关系人不立即申请采取限制出境措施，将会使其权利遭受难以弥补的损害的，应允许其在诉讼前申请限制出境措施。若错误采取限制出境措施，可能会导致被申请人遭受损失，因此，利害关系人在向法院提出申请的同时，应向法院提供担保，申请人拒不提供担保的，法院可以裁定驳回其申请。起诉前申请的，利害关系人在法院裁定采取限制出境措施后十五日内，向作出裁定的法院或其他有管辖权的法院提起诉讼，否则，法院应撤销该措施。同时明确规定法院的限制出境权。在民事诉讼法修改之前，《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》是法院采取限制出境措施的主要法律依据，但此等法律法规效力位阶较低，只是从行政管理的角度，对公安、边防机关适用限制出境的法定事由作出规定，其适用主体为公安、边防机关。民事诉讼法作为限制出境措施的基本法律，应明确规定对当事人的限制出境权，建议将有权对未结执行案件的当事人限制出境的规定增加至限制出境的条款之中，以完善法院行使职权时权力来源的合法性和正当性。[8]

　 （四）在法律层面明确规定法院对民事执行案件当事人的限制出境权。由于限制出境实质是对公民人身自由的一种限制，法律依据位阶偏低及法律依据不明确是民事诉讼中限制出境措施的突出问题，影响到法院采取限制出境措施权力来源的合法性和正当性。《中华人民共和国出入境管理法》间接规定法院有权通知公安、边防机关对未结执行案件的当事人限制出境，但囿于该部法律行政法律的性质，由该部法律规定法院的职权不妥。《民事诉讼法》作为规范民事诉讼程序的基本法律，民事诉讼中的限制出境措施应在其中有所体现，建议在修改民诉法时新增相关条款，明确授权法院为保障诉讼顺利进行和判决的执行，有权对未结执行案件的当事人限制出境。

　 （五）完善限制出境的办理程序。在法律明确授权法院有权对当事人限制出境前提下，最高法院可以通过发布司法解释的方式进一步细化、完善限制出境的具体办理程序，以纠正司法实践中限制出境办理程序混乱的情况。关于限制出境的启动方式，鉴于限制出境措施一般应由受诉法院在案件一方当事人提出申请后采取，除特殊情形外，法院一般不主动采取。如此，一方面考虑到当事人为维护自身权益，自然会考虑提出申请是否必要，另一方面，避免法院主动适用限制出境措施错误的情况下可能承担的国家赔偿责任。但法院可以视案件情况向当事人释明限制出境措施，提醒当事人提出申请。对于涉及公共利益的执行案件，如当事人出境影响案件生效判决的履行，有可能严重损害公共利益的，法院有权主动采取对当事人的限制出境措施。当事人提出限制出境申请应当采用书面形式，申请书中应载明申请理由、申请对象的基本情况，并附公安部门关于申请对象的出入境记录信息表。关于提出限制出境申请的时间，笔者认为，限制出境是对当事人人身自由的重大限制，必须依法做出。当事人仅有权对法院已经受理且尚未结案的案件的其他当事人申请限制出境，在法院立案受理案件之前，因当事人之间的争议尚未进人司法程序，法院无权限制非诉纠纷当事人出境。关于限制出境的对象问题。由于限制出境涉及人身自由，可能在国际上造成一定影响，应该从严掌握，限制出境的对象范围应尽可能缩小。笔者认为，限制出境人员的范围应当视限制出境措施的目的而定，旨在确保诉讼顺利进行及生效裁判将来得以执行，因此，限制出境的对象必须是与纠纷的解决有直接关系的人。一般应当是有未了结案件的当事人、机构当事人的法定代表人、负责人或外方企业驻国内办事机构的负责人。但是，如果限制出境的对象仅局限于机构当事人的法定代表人或负责人，又将影响限制出境措施的实际效果。建议在机构当事人拒不出庭应诉、在我国境内无可供执行的财产，又不能提供担保，且法定代表人或负责人不在我国境内时，法院可对该当事人有实质控制力或影响力的其他人员限制出境，如对独资公司的股东、合伙人、董事、高级管理人员、承包经营人及主要业务经办人等人员采取限制出境措施。关于限制出境的期限，一般应持续至民事诉讼终结之日，无需规定固定期限。公安、边防机关在接法院解除限制出境通知后才能解除限制。法院应尽可能在护照或其他出入境证件有效期内审结相关案件，不能在证件有效期内审结的，应当提前通知公安机关在案件审结之前，不得为被限制出境人签发新的出入境证件。[9]

　 （六）统一审查原则、妥善适用限制出境措施。为避免当事人滥用限制出境措施，应设定限制出境措施适用的条件，比如确有胜诉可能且在境内无可供执行的财产等等，将范围限定在确有需要的案件。关于申请限制出境人是否需要提供担保及担保额度问题。法院一般应当要求申请人提供担保，且担保的数额不宜过低或过高。如要求申请人提供的担保数额过低，易为当事人所滥用。但是，担保的目的不在于阻止申请人提出申请而是准备用于弥补申请错误的损失，故担保数额与诉讼标的金额的大小没有关系。有观点认为应该要求申请人按照诉讼标的金额比例提供担保显然不妥。各地可以根据各省经济发展水平，自行确定一定的担保标准。关于被限制出境人提供担保以申请解除限制出境的担保额度，鉴于限制出境措施一方面为保证诉讼的顺利进行，更重要的功能在于保证生效判决的执行，故被限制出境人为解除限制而提供的担保额度应当相当于案件争议的诉讼标的额。对于持有合法出入境证件、且该证件的有效期足以涵盖审限的当事人，法院可以依法扣留被申请人的护照或者其他有效出入境证件。法院应当同时发给被申请人扣留证件的书面证明，载明扣证的原因、期限、解除扣证的方式以及救济方式等，一方面彰显法院适用限制出境措施的严肃性和对当事人权益的尊重，另一方面为当事人寻求救济提供了依据。法院不得随意扣留当事人其他非出入境证件。受理限制出境申请的法院同时应通知公安机关，防止被申请人以报失方式或其他理由重新申领护照或其他有效出入境证件。对于即将出境、或未持有合法出入境证明的当事人，如未持有护照的我国公民，可通过边控限制出境。受理限制出境申请的法院应填写《边控对象通知书》，并将该通知书逐级报高级法院，高级法院批准后直接向公安机关发出《边控对象通知书》。同时，受案法院依法制作限制出境决定书，并向当事人依法送达。为确保边控措施的实施效果，法院应当通知公安机关在全国范围内进行布控，以防止被限制出境的当事人更换出境口岸，导致边控措施沦为形式。关于限制出境办理过程中所需要的各种法律文书，建议最高法院发布相关文书的统一样式，以示限制出境措施的规范和严肃性。严禁在限制出境期间以其他任何方式非法限制被申请人的人身自由。限制出境措施虽然有一定的强制性，但该强制性仅仅体现在责令被申请人于一定期限内不能出境，被申请人在境内仍然可以自由地行动及开展生产经营活动，法院绝不能变相地管制当事人的人身自由。即使法院扣留了被申请人的证件，也应向其出具扣留证件的证明，避免影响其在境内的正常活动。采取限制出境措施后再以其他方式强迫当事人参加诉讼或履行生效判决，属于不当限制当事人人身自由的行为，违背了限制出境措施的宗旨，侵犯了当事人的人身权利，应当允许当事人依法寻求救济途径，并依法追究有关人员的法律责任。

　　　　            结语　

　  无法执行的判决，对当事人来讲只是白纸一张。而判决和裁定能否最终得到执行，关系到当事人利益能否最终实现，关系到法律的权威和国家的法治形象。限制出境措施可以在一定程度上保障诉讼的顺利进行，促使当事人主动履行判决。通过限制被申请人出境，迫使被申请人主动履行债务或者与申请人达成和解，使得限制出境措施成为促使当事人主动履行判决的“利器”。

　　注释

    1.邓锐《涉外民商事诉讼中限制出境措施的采取及完善》，山东法院网，2011-10-18。

 　 2.杜以星《关于限制出境的调研报告》，顾问律师网。

 　 3.许俊强《限制出境在民事诉讼中的理论与应用》中顾法律网。

 　 4.周雄《执行中适用限制出境措施存在的问题及建议》，汕头法院网，2007-11-15。

 　 5.杜利军《民事执行限制出境制度探析》，郑州法院网，2010-8-26

　　6.刘晓敏《限制出境措施适用于诉讼保全的可行性初探》载《法制与社会》2009年第4期。

　　7.胡晓东，熊燕《对当事人提出限制出境申请应如何审查》人民法院报，2010-2-10。 

　　8.郑鄂《南粤司法热点问题研究》广东人民出版社2008年版，第280页。

　  9.朱建朝、金香平、姜金良《限制出境（边控）措施的法律适用》载《人民司法》2012年第18期

   （作者单位：河北省孟村回族自治人民法院）

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