关于土地承包经营权的探讨

    我国是农业大国，人口中的80%是农民，农民世代耕作，辛勤劳动，为我国社会主义建设事业做出了巨大贡献。近年来，党中央尤其重视农民问题，强调确保农民的利益和促进农村经济的持续快速发展，并且近几年，随着中央一系列惠农政策的实施，农业税的免除和粮食补贴政策的出台，农民从土地上获得的收入显著增多，这也就导致了农民日益珍惜自己的土地，从而使在农村中对于土地的纠纷也大大增加。虎林市（县）是全国产粮大县，耕地面积200多万亩，人均耕地面积近20亩。随着经济体制改革的深入，土地作为一种生产资料，因经营权属所产生的纠纷日益增多。据统计，2008年，虎林法院在审理的案件中土地纠纷案件79件，截止到2012年10月土地纠纷案已经达到了413件。而法院在审理这种案件时处理方法方式是否得当对促进农村土地的合法、高效流转起着非常重要的作用。纵观土地承包纠纷案件的发生与审理，既有对现行土地承保政策和制度的认识，也有对此类纠纷案件的成因、处理方法、采取的措施的感触和理性的分析。

    一、现行的土地承包制度的特点与缺陷

    （一）土地承包制度的特点。

    十一届三中全会以后，农村土地制度的家庭承包责任制从农民自发到国家承认，最终在1984年基本完成了全国范围内的推广。土地承包经营使农村土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权分别属于集体和农民两个不同的主体，使原来一切土地权利由集体的单一产权体制，变为集体拥有土地所有和农户享有土地承包经营权的二元产权体制。这种体制提高了农民长久利用、有效利用土地的积极性。农民成为独立的和完整的经济单位，获得了对自己劳动力的支配权，促进了农村经济的发展。我国通过《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法》等法律明确了农村土地权利的主体、客体和权利义务。2003年3月施行的《农村土地承包法》为农村土地使用权的依法行使提供有力的法律保障。按照我国现行土地法律制度的规定，农村土地制度包含以下权利体系，即国有土地所有权（完全所有权）、集体土地所有权（不完全所有权）、土地承包经营权、租赁权。

家族承包制的农村土地经营制度，改变以原来的“三级所，队为基础的农村土地关系，形成了以血缘关系为联系的集体拥有土地所有与农户享有土地经营权（使用权）的产权关系。

    集体土地所有权主体是农民集体，但同时又是国家，它具有双重性，国家在所属的领土上，不但和其他所有者一样可以行使土地的权利，而且她的权利要高于一般土地所有人。而集体所有的土地产权具有团体性，我国《宪法》第6条规定，土地等生产资料是社会主义公有，即全民所有和劳动群众集体所有制。集体土地产权的团体表现在产权的行使必须是集体成员共同的意志体现，代表全体成员的共同利益、必须符合国家和社会公共利益及本集体成员的共同利益、必须将集体收益由集体全体成员所共有。同时，现在的土地承包制度也保障了农民的就业权，对一些相对不发达的地区，土地是农民赖以生存的生产资料，是其生存的必需，只要不放弃土地的承包经营权，即使他在向非农产业转型失败仍然可以以种地作为最后的就业出路。

    （二）土地承包制度的缺陷。

    现行的土地承包制度与1978前的农村土地制度相比，改变了过去的人民公社时期集体所有、集体经营的的单一产权结构改革为集体所有、家族经营的两权分离的产权结构，有效调动了农民的生产积极性，无论是对农业生产水平的进步还是农民收入的提高都起到了积极的推动作用。但是由于现行的农村土地制度所有权与使用的分离，导致了农村土地使用权出现了明显的制度缺陷，制约农村土地经营的成效。

    现行的农村土地所有权的主体是农民集体，村内若干个农民集体，乡镇农民集体，但这些主体在法律规定上是模糊的，不同类型的土地所有权主体到底谁是所有权代表者没有明确的界定，因此集体土地所有权往往得不到体现。使用权主体是按不同土地凿开有不同主体，农村土地和农民的宅基地使用权主体是农民；小城镇内的建设用地使用权主体是国有或其他单位；村庄内公共用地土地使用权主体是集体全体成员。国家对集体土地产权的行使有严格的限制。主要有农用土地转为非农建设用地实行用途管制，国家公共利益需要可以征用集体土地，集体所有的土地不得出让，转让出租用于非农业建设等。

    农村土地使用权的界定和运行一方面重视了公平，另一方面忽视了效率。土地使用权在农民集体内是按人口和劳动力平均分配，也是为了保证每一个农村人口都能够生存和就业，国家不得不采取家族承包的形式，把集体的土地按照“公平原则”平均分配，这就造成了农村经济的分散生产和经营，导致分户承包与土地的规模经营、公平和效率之间的尖锐矛盾。

    另一方面，由于农户的土地使用权不具有完全的排他性，从而导致了土地的频繁调整，农户以自身利益最大化目标出发，进行掠夺性生产或弃耕抛荒或非法取土、出卖等破坏土地资源。

    再一方面，我国农村土地相关立法失范。我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法》涉及农民集体土地所有权相关规定表现出含糊不清、相互矛盾或严重背离社会现实等问题。一些地方农民集体土地所有权由于政府在利益的驱动下的政治操纵和强势介入，成了矛盾的核心问题。

    二、土地承包产生纠纷的主要类型

    （一）承包合同履行纠纷。

    土地承包合同合同履行纠纷，主要是一些农村基层集体组织、村委会或一些村干部，未经法定程序，违法收回已经发包给农户的承包地；利用职权变更、解除土地承包合同；借调整之机随意提高承包费；强制收回农民承包地搞土地流转，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等等。

    （二）承包合同效力纠纷。

    土地承包合同的效力纠纷，主要表现为一些乡镇行政机关、基层农村组织和个别干部，以土地所有者的身份出现，不经法定程序，擅自发包或转让土地承包经营权，或者利用职权擅自改变土地用途，而涉及承包合同是否合法、有效的问题以及无效合同的处理问题。

    （三）侵占土地使用权纠纷。

    侵占土地使用权的纠纷，表现为是农户间往往在土地的使用过程中，因为土地都是大面积的，界限不是很明显，两农户之间在耕种、开荒等农业生产活动中互相侵占，各不相让，从而提起诉讼，但是案件标的比较小，但处理起来比较麻烦。

    1、农户间土地界限不清引起的。

    侵占土地使用权纠纷，根据纠纷的成因来看，一是在农业生产活动中，承包经营权人的土地界限不明显，时有越界耕种，引发矛盾，产生纠纷。这种纠纷案件，在农村基层发生较多，一般能够通过民间调解，达到息诉止争的效果。

    2、行政区划引起土地边界不清的。

    这种纠纷的原因具有历史的成因，经常发生在相邻两个县的邻近村子，因行政区划的改变，而使世代耕作的土地从一个集体所有变成了另一个集体所有，而两个集体土地所有者都对该土地予以发包，造成所有权不清，承包经营权不明的矛盾。

    三、农村土地承包经营权纠纷的成因

    （一）因拖欠土地承包费引起的纠纷。

    在已审结的土地承包纠纷中，起诉土地承包费纠纷的案件较多，在纠纷成因中占一定的比例。一是有的村民承包方不按照约定履行合同，不主动交纳承包金或故意拖欠承包金，导致村委会等经济集体组织提起诉讼，二是在村民把自己的土地转包后，次承包人不按约定缴纳承包费引起诉讼。

    （二）因土地承包合同不规范引起的纠纷。

    主要表现在：有的承包土地双方没有签订书面合同，只有口头协议，或者合同内容约定不明确，导致双方对承包合同内容认识不一致，从而发生纠纷；有的合同对承包土地的面积、地点、四周的土地界限的表述不明，从而产生纠纷；有的土地承包合同对承包期限约定不明，有的是对承包费用的约定不明因此产生纠纷。

    （三）侵害承包户土地经营权引起的纠纷。

    一种是随着农村税的取消、粮食价格的上涨、粮食补贴政策的实施和城市务工环境的恶化，部分农民回流农村要求实际耕种人，而实际耕种人在利益面前不愿轻易交回承包土地，引发了一些纠纷。另一种是在承包合同履行过程中，新一届村委班子上任后，否认原合同的效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包。因为前几年订立的合同，一般期限较长，承包费基数较低，随着人均收入的提高，有的发包人以合同承包费不合理为由，单方决定提高承包费，或者单方终止合同，另行发包，侵害了承包户的合法权益，导致纠纷发生。

    （四）土地发包中产生的纠纷。

    《农村土地承包》第二节对土地承包的原则和程序作出了明确规定，但在实践中此类合同大多系村民委员会或者村民小组与承包户签订，不符合“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表的同意”的规定。在有的地方，村干部利用手中的权力，不经民主议定便私自发包，有的甚至以明显的低价发包。该种情况下村民本来就有意见，一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就容易引发群体性矛盾和纠纷。还有的层层转包甚至一地多包，从中渔利而引发纠纷。

    四、农村土地承包经营权纠纷的主要特点

    （一）当事人多为集体组织与个人。

    农村土地承包经营纠纷案件的诉讼主体多为村委会、村小组等集体经济组织与自然人，自然人与自然人之间的纠纷案件也占相当比例。有要求支付被告土地承包费或是解除承包合同收回土地，有村民要求村集体履行土地承包合同；另外还有是在土地转包后发生的承包费纠纷以及土地征用补偿费纠纷。

    （二）起诉时间较有规律性。

    农村土地承包合同案件大多发生在每年的春季和冬季，究其原因，主要是农民大多在春播或是秋种时，因为对土地的使用权协商未果而诉之法院，而在其余时间由于农作物已经种植，故发生纠纷的概率较小。另外，村委班子换届之时也是土地纠纷案件多发时间。

    （三）农村土地承包合同多表现为继续性合同特点。

    《农村土地承包法》第二十条规定耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。农村土地承包合同一般表现时间跨度大，其时间特点符合继续性合同的特点，其时间为合同的主要要素。由于大时间跨度，使审判工作的难度增加，取证困难，案情复杂。

    （四）农村土地承包案件呈逐年增多趋势。

    近年来，农村土地纠纷之所以呈迅猛上升之势，有着深刻的社会及历史背景。首先，社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是土地纠纷增多的直接原因。土地作为最为稀缺且不可再生的资源，当今农民对土地的依赖依然很强，社会保障体系也仍未将农民容纳进去，因此，一旦丧失土地或土地权益受到侵害，他们将失去仅有的生活资料，其基本生存都将成为一个严峻的问题。另外，近几年我国对农业和农民问题的重视度达到了历史上从未有过的水平，对农业发展的支持也是空前的。2004年中央一号文件，着重于让农民减负增收；2005年中央一号文则立足于使农业强身健体。中央对“三农”问题的高度重视，增强了农民依法维权的意识，当遇到纠纷或者权益受到侵害时，他们不再姑息、避让，而是大胆地用法律武器来维护自己的合法权益。

    五、解决土地承包经营权纠纷的途径及对策

   《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已于2010年1月1日起施行，是继《农村土地承包法》之后又一部有关农村土地承包的专门法律，它的颁布标志着农村土地承包的法律体系进一步健全。这部法律的颁布实施，对保障农民土地承包权益，巩固家庭承包经营基础地位，促进农村经济发展和社会稳定具有十分重要的意义。这部法律的颁布实施，代表着解决土地承包经营权纠纷的办法，得到了法制化的发展，使调解和仲裁工作有法可循有法可依。

    （一）解决土地承包经营纠纷的途径。

    1、农村基础组织及政府部门的调解工作。

    关于农村土地承包经营权纠纷的调解工作，我们有必要把此项工作上升到非常高的高度来认识，调解工作是解决纠纷的最好途径，它是其他途径所无法取代的，做好调解工作有利化解矛盾，减轻农民的诉累，方便群众，减少法院案件量。因此，要将民间调解、仲裁调解及诉讼调解列为职权、执法和仲裁部门的工作重点。

    2、各级农业主管部门的仲裁。

    农村土地承包经营纠纷的仲裁，是一个新生事物，通过《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布和实施，有关部门应抓紧制定农村土地承包经营纠纷仲裁规则和农村土地承包仲裁委员会示范章程。各省级农业部门也要尽快制定相关配套规章制度，指导农村土地承包仲裁委员会制定相应的规章制度和工作规则。承担农村土地承包仲裁委员会日常工作的农村土地承包管理部门，要依照相关法律法规和规章制度，建立健全工作规则和管理制度，协助乡村健全调解机制。

    3、行政执法部门的行政裁决。

    农村土地承包经营权纠纷中有相当一部分，是由于行政区域规划的改变引起土地经营权纠纷，或者是农村基层行政机关的行政行为侵犯了农民的土地使用权。这部分纠纷案件也占到了一部分比例，最好的解决办法，是通过行政裁决，一是从公平、公正的角度出发，对历史遗留问题予以裁决，从而达到稳定土地承包经营权的稳定。对一些侵犯农民土地使用权的行政，要及时予以纠正，才能达到维护农民利益和政府威信的积极作用。

    4、各级法院的司法诉讼。

    通过司法诉讼解决农村土地承包经营权的纠纷，是解决纠纷的最后一道救济途径。就这要求法院审判部门，在审理工作，要以事实为依据，以法律为准绳，高效公正审理每一起案件，认真做好诉讼调解工作，达到息诉止争的目的，维护农业生产秩序，保障农民的合法权益，维护土地承包经营权的稳定。

    （二）土地承包经营纠纷解决的司法实践中几点对策。

    1、注重在案件审判中的法律释明工作。

    尽管当前各级部门不断强化农村法制宣传工作，尤其是土地承包法的普及宣传，让每一位农民了解该法的基本内容，规范农村土地承包的原则和程序，以及土地承包经营权的流转形式和要件。但农民法律意识和法制观念，受文化水平的局限，依然对当事人的地位、诉讼主张的权利义务、主体适格与否等法律规定，缺乏基本认识。因此，在各级法院审判工作中，从立案、审理、执行等各个环节，加强有关法律释明工作，使农民在诉讼过程，能运用法律武器保护自己合法权益。

    2、从法律、法规角度，注重合同的稳定性。

    事实求是地解决发包方与承包方的合同关系，稳定承包合同主要指在合同承包期内，一方投资较大，即便是未按期如数交纳承包费，只要能采取补救措施的一般不应以解除为主。实事求是地解决纠纷，就是要从合同签订的时间、背景、税改前与税改后的不同情况全面把握，不能死板地硬扣合同条文。

    3、公正审理尽量保障当事人合法权益。

    在案件审理过程中对侵权事实清楚的及时受理，予以支持。要保护合法有效的合同，支持承包人依法经营土地，对违法破坏他人土地承包经营权的人，要依法给予制止和制载；对擅自毁约，终止合同的当事人要依法追究其责任，足额赔偿给相对人造成的损失。审理过程要强调速度，尽快审理，尽早将当事人从诉讼中解放出来，不误农活，保证生产。

    4、及时高效审理适应农耕的季节性要求。

    及时与高效是审理有关农村土地承包经营权纠纷的基本要求。一位名人说过“迟来的公正不是公正”，要保证审理公平、公正的基础，要提高审判效率，强调时效性。由于土地耕种有较强的季节性要求，错过了耕作节气，很可能导致农民一年颗粒无收，失去生存的保障。所以在审判实践中，要坚持及时与高效的审理农村土地承包经营权的案件。

    5、注重诉讼调解做好息诉息访工作。

    加强诉讼调解，力促社会和谐。在处理过程中，要坚持调解主导诉讼，多做说服教育疏导工作，争取当事人在友好协商、平等谈判中共同寻求解决纠纷的方法。要充分发挥农村优秀传统文化的教化引导作用，利用当地政府及民调组织和长辈、老党员、老干部的力量参与支持调解，以灵活有效的措施解决纠纷。

    （作者单位：黑龙江省虎林市人民法院）

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