推行说理式行政处罚决定书应该注意的问题

行政处罚决定书是行政机关在行政执法中针对具体的违法行为制作的记载违法事实、处罚依据和处罚结果等事项，具有法律强制力的法律文书，是案件查处过程及处罚结果等具体行政行为的书面记载和体现，也是具体行政执法的文字总结。目前，工商部门传统的行政处罚决定书的基本模式由于缺乏说理性，已越来越不符合依法行政的需要。下面结合实际执法工作中的体会谈谈推行说理式行政处罚决定书应该注意的问题。

　　一、推行说理式行政处罚决定书的必要性

　　传统的处罚决定书存在处罚对认定事实过于简单，证据不引用，理由不阐述等问题，给公众或行政相对人造成行政机关裁决“不讲理”的印象。不注重说理的传统模式不仅有助长“暗箱操作”行为之嫌，而且还会掩盖执法不公甚至贪赃枉法等各种行为，客观上为少数人情案、关系案、地方保护主义起到了掩饰作用，为消极、腐败现象的滋生提供了土壤。行政执法人员并不是简单的“执法机器”，面对种种相互关联的证据所证实的事实，必须在找到相应的法条后作出科学的解释，尤其是在法意不明、法有漏洞、自由裁量等情况下进行正当合理化的说理分析显得更为重要和必要。

　　二、推行说理式行政处罚决定书应注意的问题

　　说理式行政处罚决定书，旨在革除原有的行政处罚决定书的弊端，用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，做到晓之以法、以理服人，使当事人认识到该案件事实清楚、证据充分、程序合法、处理适当、合情合理。

　　（一）内容要完整。行政处罚决定书是工商行政管理机关针对具体违法行为制作的载有处罚事实、理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面文件。制作说理式行政处罚决定书要做到遣词准确、文理清晰、语言简练、重点突出。

　　行政处罚决定书的内容包括：首部、案件事实、证据的列举、法律适用的理由、案件的办理程序、行政处罚的履行方式和期限等。在制作过程中应注意以下几个方面：

　　1、首部应简明扼要、准确、规范，其内容包括执法机关代码、标题、文号、当事人基本情况。

　　2、案件事实的表述应完整准确。事实的叙述主要包括违法行为发生的时间、地点、人物、经过、情节和结果等要素，叙述一般应当按照事件发生的时间顺序，严格履行行政处罚的法定程序，客观、全面、真实的反映案情，并要抓住重点，详述主要情节和因果关系。叙述的违法事实要围绕违法行为的构成要件（即违法主体、客体、主观方面、客观方面）来展开。对当事人的悔改表现等可以影响量罚的从轻或者减轻情节也应当写明。在叙述事实时不应有反问、设问、疑问等任何主观的评论性语言，案件认定的事实就是有证据证明的法律事实，应与客观事实吻合或者接近。

　　3、证据的列举。违法事实必须是经过调查核实，有充分证据证明违反法律法规和规章的行为。对于认定违法事实的证据要求明确、具体，应当围绕违法行为构成要件进行列举并进行分析，要“一事一证”。证据的写明既可在叙述违法事实过程中同时分析列举，也可以在叙述违法事实后单独列举分析。

　　4、法律适用的理由表述应全面完整。理由部分应当写明对违法事实认定后实施处罚的理由和处罚的法律依据。法律适用要有合理说明。应当结合具体个案案情事实，对具体适用某一法律条款作为处罚依据进行解释，必要时要对法律条款进行法理解释，以向当事人说明所选用法条的理由及其内涵。引用法律条款要准确，符合法律适用原则，并且应当根据条、款、项、目的顺序写明适用到哪一层级。当事人进行陈述、申辩或者听证中提出的质疑意见及其证据是否予以采纳应当在本部分进行明确，并阐明采纳或者不采纳的理由。尤其是不采纳的理由要援引法律法规，并进行必要的法理分析以说清、说透。对自由裁量权的行使，应当在行政处罚决定书中说明理由。在处罚额度上有合乎情理的文字说明，对案件当事人违法行为具体情节、当事人主观态度、悔过表现、侵害结果、从轻或减轻、从重处罚的原因等进行论述，使自由裁量有充足的理由。 [page]

　　5、案件的办理程序应有所交代。行政处罚文书不仅要反映案件的事实，而且要反映案件所经过的程序。如查封扣押、处罚告知、听证等，对于案件中这些重要步骤和程序，行政处罚文书应作完整的表述，不可遗漏。

　　6、行政处罚的履行方式和期限。应当告知当事人缴纳罚款的方式以及不服行政处罚申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。要注意复议前置和对起诉期限不同的规定。

　　7、作出行政处罚决定的行政机关的名称和作出决定的日期，必须盖有该机关的印章。日期应以局长签发处罚文书的日期为准，印章应端正、清晰。

　　（二）论证要充分。在处罚决定书中除应论证认定事实的理由外，还应论证适用法律的理由，在一定意义上讲，这是理由部分的核心，因为它是作出行政裁决的根本依据。法律文书的说理具有严格的“法”的规定性，无论是分析的角度、分析的内容、分析的结论，都必须符合法律，不允许别出心裁、标新立异。每一个法律条文都有其确切的内涵，不能随心所欲地作出解释，因此对法律理解的正确性至关重要。法律文书中的说理实际上就是“以事实为依据，以法律为准绳”来依案说法，在处罚决定书的说理部分中，要在对案情的具体分析中准确地适用法律、解释法律，展示其根据选定的事实而选择法律时的推理过程，才能言之成理。

　　（三）逻辑推理要严密。文书应根据查实的证据，结合法律规定，从主体、主观方面、客体、客观方面综合分析，并运用逻辑推理严密地推定当事人行为构成违法，清楚地论证当事人行为构成违法的因果关系。案件事实是定案的根据，俗话说“事实胜于雄辩”就是指事实本身往往是最好的理由，因此法律文书的说理离不开案件事实，逻辑推理要严谨。在处罚决定书正文部分中，要围绕违法行为构成要件列举证据，并对证据的合法性、关联性、客观性分析论证，从而推导出案件违法事实，使阐明的事实确凿无疑、无可驳辩，具有说服力。

　　（四）事实描述要详尽。在陈述违法事实时，要求对当事人何时、何地、从事何类违法活动，违法行为的具体表现，涉案标的物数量、金额、违法所得等情况叙述清楚；同时，对于当事人从事违法行为的主观意图、采取的手段、造成的社会后果作出客观表述，对当事人的主观意图和悔改表现等影响到量罚的从轻或者减轻情节也应当写明，作为从重或者减轻处罚的依据，充分体现处罚的合理性、公平性和公正性。叙述按照事件发生的时间顺序，客观、全面、真实的反映案情，并要抓住重点，详述主要情节和因果关系。违法事实必须是经过调查核实，有充分证据证明违反法律法规和规章的行为。在叙述事实时不应加任何主观的评论性语言。

　　（五）说理不能忽视情理。法律文书说理的基本素材是事实和法律，但说理也不能忽视“情理”的重要性，“情理”也可以作为说理的素材。这里所谓的“情理”，不是指纯粹的个人感情因素、意气用事，而是指人之常情和事情的一般道理，属于道德范畴，为社会公众所接受并遵循的，人与人之间的交往的自然法则。情理论述也能成为处罚文书说理的内容之一。因为公序良俗是有些法律的基本原则，是判断是非曲直的重要依据，公序良俗包括了道德、习惯、风俗等内容，利用公序良俗判断一个行为的过程实际上是依情理说理的过程，尤其是在法律存在缺陷或空白时，情理论述与事理、法理的论述会相得益彰。依情理说理需要执法人员有一定的社会阅历和生活经验，惟有此才能对事件作出合乎社会正义，含有人情味的行政处罚决定书。但依情理说理要适可而止，不可滥用情理危及处罚文书的严肃与威严。好的执法文书说理应当做到法理透彻、事理明晰、情理感人，即法理、事理、情理并重。在执法文书中，执法人员应结合个案的具体事实，借助于社会经验知识，做出既合乎法律又合乎情理的公正裁量。应改变过于威严，气势压人的文风，根据不同情况使用不同语气，对那些因为不懂法而违法者，对那些弱势群体，给予人文关怀，体现人性化执法理念。 [page]

　　（六）说理要通俗易懂。处罚决定书的说理是运用法律的语言对处罚理由作出充足的令人信服的解释，语言要求首先是法言法语，其次是能为普通民众理解和接受，即通俗易懂，不需要运用抒情等过分的语言。措辞规范准确，不得产生歧义；语意确定无疑，经得起推敲；语言风格应平和朴素，概括简练。

　　（七）着力提高执法人员的素质。能否说理、说理是否充分与执法人员的素质密切相关，由于文化素养等综合水平的制约，目前有为数不少的执法人员在理论功底、法律知识、逻辑推理、语言表述等方面的修养无法适应制作说理式处罚决定书的需要。因此，必须下大力气提高执法人员的政治理论、法律知识、逻辑思维、文化水平和语言、文字表达能力，从而提高工商队伍执法水平。

　　随着公民整体法律素质的提高，法律意识的增强，其形式单一、用语固定、理由表述简单的那种千篇一律、形式呆板、语言生硬的固定式处罚文书，已经越来越不适应依法行政和公正执法的总体要求，不利于保障办案的公正性和行政处罚的说服力。只有增强行政处罚决定书的说理成分，并在推行说理式行政处罚决定书时认真注意以上几点，按照监管与发展、服务、维权、执法"四统一"的要求，注重人性化执法，强调处罚与教育相结合，改革简单的处罚决定文书模式，增强处罚决定的说理性，在化解执法矛盾，优化执法环境，提升工商形象，促进社会和谐等方面，都将起到了积极的作用。