规范行政机关负责人出庭应诉促进行政争议实质性化解

6月23日，最高人民法院发布《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《规定》，全文见二版）。据悉，《规定》进一步规范了行政机关负责人出庭应诉活动，对于严格规范公正文明执法，促进行政争议实质性化解，推动人民法院行政审判工作实现新发展将起到积极作用。《规定》自2020年7月1日起施行。 

最高人民法院行政审判庭庭长黄永维介绍，近年来，党中央、国务院高度重视加强和改进行政机关依法出庭应诉工作，对建设法治政府、推进依法行政、严格规范公正文明执法作出重要部署。2018年，最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，对贯彻实施行政机关负责人出庭应诉制度发挥了重要作用。但在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉还存在出庭比率整体不高等新问题，亟需统一规范。为正确理解和适用行政诉讼法，充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度实质性化解行政争议的功能，最高人民法院启动行政机关负责人出庭应诉司法解释的起草工作。 

《规定》全文共十五条，就行政机关负责人出庭应诉的定义和范围，人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的案件，行政机关负责人出庭应诉相关程序、不能出庭的正当理由、出庭效果保障措施、未履行出庭应诉义务的处理措施等作出规定。《规定》明确，行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人应当出庭应诉，是指被诉行政机关负责人依法在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织的负责人出庭应诉，同样适用本规定。《规定》在以往司法解释的基础上，适度扩大了负责人范围，增加了参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人。 

为保障重大案件行政机关负责人应当出庭应诉，《规定》明确，对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉。“司法实践中，行政机关出具的负责人不能出庭的理由多种多样，原告经常就此提出质疑，《规定》规范了不能出庭的正当理由，指导人民法院作出正确判断。”黄永维表示，《规定》明确列举了行政机关负责人不能出庭正当理由情形，包括不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公务、无法出庭的其他正当事由。 

《规定》指出，有共同被告的行政案件，可以由共同被告协商确定行政机关负责人出庭应诉，也可以由人民法院确定。对于同一审级需要多次开庭的同一案件，行政机关负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务。“这将合理减轻行政机关负责人出庭应诉负担，节约有限的行政资源。”黄永维说。 

《规定》还明确了行政机关负责人出庭的相关义务，确保行政机关负责人“出庭又出声”。《规定》指出，行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明。行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。针对个别地方行政机关负责人出庭应诉不积极、不配合的情况，《规定》列举了五项不履行负责人出庭应诉义务的具体情形，规定人民法院应当采取的相关措施。《规定》还规定，人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。 

“下一步，人民法院将严格按照行政诉讼法规定，认真贯彻落实行政机关负责人出庭应诉制度，不断提高行政机关负责人出庭应诉效果，充分发挥其实质性化解行政争议、促进依法行政等作用，为全面建成小康社会、加快建设法治政府作出新的更大贡献。”黄永维表示。（记者 孙航）