如何规范宅基地管理？农村宅基地管理暂行办法公开征求意见

21世纪经济报道记者李莎 北京报道 为了规范农村宅基地管理，促进宅基地节约集约利用，保护农村村民合法权益，助力乡村振兴，11月28日，农业农村部发布《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（后简称“《征求意见稿》”），向社会公开征求意见，为期1个月。

《征求意见稿》对宅基地相关概念、管理分工，布局和用地标准，申请和审批，使用，出租、转让、退出和收回，监督管理等内容进行具体规定。

该文件提出，宅基地不得买卖。宅基地及其房屋出租的，租赁合同期限不得超过二十年。宅基地使用权的互换、转让、赠与范围是本集体经济组织内。允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，但禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件。

南京林业大学农村政策研究中心主任高强向21世纪经济报道记者表示，农村宅基地涉及农民的基本权利和生活保障，必须通过加强管理、完善政策和制定法规，切实维护农民的权益。日前相关部门公布的《征求意见稿》，是对当前农村宅基地使用管理中存在问题和社会关切的及时回应。

严禁城镇居民购买农村宅基地

《征求意见稿》对宅基地的概念和组成部分进行梳理，明确宅基地是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住宅、附属用房和生活庭院等用地，属于农民集体所有，依法依规无偿分配给本农村集体经济组织成员、以户为单位占有使用。

中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明认为，《农村宅基地管理暂行办法》正式施行后，宅基地管理将有全国统一的标准，可以为地方提供参考，尚未制定相应规章的省市可根据这一文件，结合本地区实际，制定完善宅基地管理制度。

《征求意见稿》内容覆盖农村宅基地管理的各个环节，在陈明看来，其中申请和审批进一步规范了流程，而宅基地的规划布局，使用权的转让、互换等内容则较为关键。

宅基地的布局和用地标准直接关乎宅基地后续使用和使用权流转。《征求意见稿》明确，各省市根据不同地域类型、耕地资源、人口密度、农村生产生活习惯等因素，分类制定本行政区域宅基地面积控制标准。村民新建住宅尽量使用原有宅基地和村内空闲地。

农村居民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过本省市规定的标准。对于人均土地少、不能保障“一户一宅”的地区，在充分尊重农民意愿的基础上，可以探索多种方式，按照该省市规定的标准保障农村村民实现户有所居。

在宅基地使用权流转方面，《征求意见稿》指出，宅基地及其房屋出租的，租赁合同期限不超过二十年，禁止借出租名义买卖宅基地。经宅基地所有权人同意，宅基地使用权可以在本集体经济组织范围内互换，也可以转让或赠与符合条件的本集体经济组织成员。

在宅基地退出方面，《征求意见稿》提出，允许进城落户的农村居民依法自愿有偿退出宅基地，但禁止以退出宅基地作为村民进城落户的条件。此外，该文件强调，严禁城镇居民到农村购买宅基地，对城镇居民非法占用宅基地建造的住宅或购买农户住宅依法不予办理不动产登记。

高强认为，现阶段，落实《土地管理法》的要求，合理安排农民住房建设用地规模和布局，守住不准城里人下乡购买宅基地底线，坚持“稳定总量、控制增量、盘活存量”，既保障农民住宅建设用地的合理需求，又促进土地节约集约利用，让农村成为安居乐业的美丽家园。

拓宽闲置宅基地盘活利用渠道

此前，我国法律、行政法规、地方性规章等文件中已有涉宅基地管理的内容。如《民法典》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》均有相关规定，也有《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》等针对性文件发布。浙江省临海市、河北省定州市、北京市门头沟区等地也有相应管理文件或暂行管理文件发布。

那为什么还需要制定《农村宅基地管理暂行办法》？陈明认为，《民法典》、《土地管理法》等法律法规明确了宅基地管理的关键问题和基本规定，但在规划、审批、互换、转让等具体管理方面尚无全国层面的规范规则。而地方制定的政府规章虽然更加具体详细，但仅针对当地实际。加强宅基地管理的需求呼唤全国层面的部门规章。

陈明表示，《农村宅基地管理暂行办法》正式施行之后，一些尚未制定相关文件的地区可依据这一部门规章要求，结合当地实际制定规章，但一些已有更大幅度改革的地区或继续执行已有管理标准。

《征求意见稿》亦明确，经省、自治区、直辖市批准同意，国家宅基地改革试点地区对宅基地管理另有规定的，在改革试点期限内从其规定。

陈明指出，随着人口向城市集中，农村闲置宅基地和低效利用宅基地将增加，要提高其利用率，促进土地节约集约利用，扩大宅基地使用权流转范围是趋势。但由于宅基地关乎农民基本的居住保障，宅基地制度改革从地方试点到扩大试点范围，再到全国层面推广，可能还会经历比较长的阶段。

乡村振兴战略背景下，宅基地制度改革如何走？高强认为，要根据宅基地承载和发挥的功能，不断优化宅基地管理制度。同时，要坚持宅基地“三权分置”改革方向，在充分保障“一户一宅”、“户有所居”的基础上，因地制宜拓宽闲置宅基地盘活利用渠道，探索宅基地自愿有偿退出方式。

高强表示，对于“一户多宅”、超标准宅基地，以及违法违规占用宅基地等现象，对照不同历史时期法律法规灵活处理。要充分尊重农民意愿，结合不同群体和闲置宅基地类型，探索多样化的盘活利用方式，避免操作方式单一化和政策手段简单化倾向。