李桃女诉儋州市人民政府土地纠纷一案

　　委托代理人曾梅涛，海南昌宇律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）儋州市人民政府。

　　法定代表人郭全茂，市长。

　　委托代理人孙国碧，儋州市法制办公室公务员。

　　委托代理人李强，海南为先律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）儋州市房产管理局。

　　法定代表人谭浩，局长。

　　委托代理人李强，海南为先律师事务所律师。

　　上诉人李桃女因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称市政府）、儋州市房产管理局（以下简称房产局）行政赔偿一案，不服海南省海南中级人民法院（２００７）海南行初字第６９号行政判决，于２００７年８月７日通过海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）向本院提起上诉。本院于２００７年１０月８日立案受理，依法组成合议庭，并于２００７年１１月１日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人李桃女及其委托代理人曾梅涛，被上诉人市政府、房产局的共同委托代理人李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　经审理查明：犯罪嫌疑人黎秀荣于２００４年８月以假名＂蔡新铭＂并持伪造的身份证、国有土地使用证及房屋规划报建许可手续向房产局申请办理位于儋州市那大那恁安置区Ｂ１８号的房产登记，房产局于２００４年８月２３日给＂蔡新铭＂办理了房屋产权登记，市政府于同日给＂蔡新铭＂颁发了证号为儋州房权证那大字０９０２３号《房屋所有权证》。２００４年８月２５日，李桃女经中介人介绍与自称为＂蔡新铭＂的黎秀荣签订了一份借款协议书。双方在借款协议书中约定原告李桃女借给＂蔡新铭＂人民币１３万元，以上述房产作为借款的抵押物，期限为１个月，若到期不能还款，李桃女有权对该房产进行处理。双方于同日到房产局办理了抵押登记，市政府于同日给李桃女颁发了抵押物的《他项权利证书》，证号为儋房那他字第０３９４１号。借款期限届满后，李桃女在向＂蔡新铭＂追讨借款过程中得知＂蔡新铭＂因涉嫌诈骗犯罪被公安机关刑事拘留，于２００６年初，以《城市房屋权属登记管理办法》第三十七条＂因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任＂的规定为由，书面向市政府申请索赔，但一直未得到书面答复，李桃女遂提起行政赔偿诉讼，请求判令市政府、房产局赔偿经济损失１３万元，并按中国人民银行同期同类贷款利率的４倍计付利息（自２００４年１０月５日计至付清赔偿款项之日止）。

　　海南中院于２００６年９月２０日作出的（２００６）海南刑初字第５２号《刑事判决书》以黎秀荣因犯合同诈骗罪及侵占罪数罪并罚被判决有期徒刑６年并处罚金人民币１万元，其刑罚已经本院二审判决维持。　

　　李桃女于本案诉前曾以房产局为被告向儋州市人民法院提起确认颁证行为违法及赔偿诉讼，儋州市人民法院以被告主体不适格、经告知原告不变为由裁定驳回起诉，海南中院维持了该裁定。李桃女在单独提起本案行政赔偿诉讼之前未再请求确认涉案具体行政行为违法，其亦未就相关款项提起过刑事附带民事诉讼或单独提起过民事诉讼。

　　原审法院认为：本案从李桃女提出的事实主张来看，其实际是以不动产登记机关的违法登记和民事侵权行为共同造成损失的事实提出行政赔偿要求的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（３）项规定，行政赔偿首先必须有受损害的事实根据，即合法权益受到实际损害的事实，其次是损害事实与违法的具体行政行为之间有必然的因果关系。从本案发生的事实来看，李桃女的损失不是由于房地产登记机关的行政行为直接造成的损失，李桃女的实际损害首先是由于民事侵权人即与李桃女存在借款合同关系的一方当事人＂蔡新铭＂的民事欺诈行为所造成，李桃女是否存在实际的损害以及损失的合法数额等属于民事诉讼程序确认解决的问题，李桃女在没有通过民事诉讼程序请求确认上述问题之前提起本行政赔偿诉讼，在本行政赔偿诉讼中无法对李桃女受损害的事实根据进行审查。如果李桃女的损失通过民事诉讼程序得到支持且债权最终得到了实现，也就免除了应由房地产登记机关承担的行政赔偿责任。根据有关的法律规定，只有存在违法或者错误的登记行为是导致损害后果发生的充分必要条件时，房地产登记机关才能承担行政赔偿责任。不动产登记涉及申请人的身份证、权属证书、交易标的物、交易当事人合同、印章等的真实性审查，房地产登记机关虽然负有审核申请材料真实性、合法性和保障交易安全的职责，但没有明确的法律或法规、规章规定房地产登记机关的实质性审查的标准。目前，对房地产登记审查的依据是原国家土地管理局１９９５年颁发的《土地登记规则》，该规则只是规定了房地产登记机关形式审查标准，没有规定实质性审查标准。因此，对申请人的登记申请递交的材料进行实质性审查无疑难为了房地产登记机关。另外，本案从李桃女提出的事实主张来看，是房地产登记机关的行政行为和民事混合侵权的赔偿案件，李桃女没有向民事侵权人请求赔偿，仅单独向房地产登记机关提出行政赔偿，此种情形下房地产登记机关在何时、何情况下承担赔偿责任、承担赔偿责任的范围、承担何种性质的责任均没有明确的法律规定，故李桃女直接请求房地产机关承担行政赔偿责任没有法律依据，其赔偿诉讼请求应予以驳回。遂依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回李桃女的行政赔偿诉讼请求。

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　　李桃女上诉称：一、被上诉人未尽法定的审查义务，存在重大过失，房产局的工作人员叶海飞构成玩忽职守罪，即可证明。二、上诉人的经济损失与被上诉人的行政行为存在必然的因果关系，如没有《房屋所有权证》和《房屋他项权利证书》，上诉人决不会与他人签订借款协议。三、上诉人的损失是被上诉人与诈骗犯的共同侵权行为造成的，上诉人在要求市政府赔偿损失得不到答复后，可直接单独请求被上诉人承担行政赔偿责任。故请求：一、撤销原审判决；二、判令两被上诉人连带赔偿上诉人经济损失１３万元本金及按中国人民银行同期贷款利率四倍计付至付清赔偿款之日的利息。　　　

　　被上诉人市政府、房产局共同答辩称：一、原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。导致被答辩人借款损失的原因系犯罪分子的行为而非答辩人。被答辩人从未向刑事审判机关或通过民事诉讼途径主张和确认其损失的合法数额，故被答辩人主张损失的数额处于不确定状态。答辩人在办证过程中已依照法定程序进行审查。二、被答辩人借款时存在重大过错，应承担借款的风险造成的损失。被答辩人受高额利息回报的诱惑，未弄清楚借款人的身份就将款项借出，应承担交易风险。故请求维持原判。

　　本院认为：根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（４）项的规定，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应以具体行政行为已被确认违法为前提条件。本案中，李桃女在具体行政行为未经确认违法之前即单独提起行政赔偿诉讼，不具备法定条件，其起诉应予驳回。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十七条第（一）项、第四十四条第一款第（十一）项、第七十九条第（一）项的规定，判决如下：

　　一、撤销海南省海南中级人民法院（２００７）海南行初字第６９号行政判决；

　　二、驳回李桃女的起诉。

　　本裁定为终审裁定。

　　 审　判　长　钱　冰

代理审判员　王　　华

代理审判员　王立峰

二○○七年十一月五日

书　记　员　石　磊

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