海口市人民政府诉符淑兰土地纠纷一案

　　法定代表人徐唐先，市长。

　　委托代理人贾成治，海口市国土环境资源局干部。

　　委托代理人曾春雨，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。

　　上诉人（原审第三人）海口金盛元房地产开发公司，住所地海口市府城镇凤翔路区房改办住宅Ａ幢２０３房。

　　法定代表人林李保，经理。

　　委托代理人陈超，海南商汇律师事务所律师。

　　委托代理人安春娜，海南商汇律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告）符淑兰，女，汉族，１９４３年６月１０日出生，住海口市琼山区府城镇下坎社区居委会下坎村。

　　被上诉人（原审原告）黄观英，男，汉族，１９６４年９月３０日出生，住海口市琼山区府城镇下坎社区居委会下坎村。

　　被上诉人（原审原告）黄观雄，男，汉族，１９６６年６月１日出生，住海口市琼山区府城镇下坎社区居委会下坎村。

　　被上诉人（原审原告）黄观学，男，汉族，１９６９年４月１０日出生，住海口市琼山区府城镇下坎社区居委会下坎村。

　　上列被上诉人的共同委托代理人谢梅，海南东方国信律师事务所律师。

　　上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海口金盛元房地产开发公司（以下简称金盛元公司）因被上诉人符淑兰、黄观英、黄观雄、黄观学（以下简称四被上诉人）诉海口市政府、第三人金盛元公司颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（以下简称海口中院）（２００７）海中法行初字第７６号行政判决，分别于２００７年１２月２７日和２００７年１２月２４日通过海口中院向本院提起上诉。本院于２００８年２月２９日受理后，依法组成合议庭，并于２００８年４月８日下午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人海口市政府的委托代理人贾成治、曾春雨，上诉人金盛元公司的法定代表人林李保及其委托代理人陈超、安春娜，被上诉人符淑兰、黄观英、黄观雄、黄观学及其共同委托代理人谢梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　经审理查明，１９８７年９月２０日，原琼山县国土局开始申请征用博雅村前田的土地９６．８６６亩。１９９２年７月２９日原琼山县计划委员会作出琼计字［１９９２］１７０号《关于琼山县建委房地产开发公司在博雅开发区兴建商品房项目的批复》，同意原琼山县建委房地产开发公司（以下简称建委房地产公司）在博雅开发区立项兴建商品房，项目用地面积９６．８８亩，其中，７６亩用以兴建＂桂林花园＂，２０．８８亩作为解决城市移民及下一步开发用地。１９９２年８月１４日海南省建设厅作出《关于桂花小区选址意见书》，同意桂花小区项目安排在原琼山县府城镇那梅区内，总用地７．１公顷。原琼山县国土局与原琼山县府城镇城东村民委员会签订《国家建设征用土地协议书》征用城东村民委员会旱地９６．８６６亩后，于１９９２年１０月８日与建委房地产公司签订《国有土地使用权出让合同》，将该征用地出让给建委房地产公司用以建设桂林小区，出让面积为６４５７７．３６�O（即９６．８６６亩）。１９９３年２月１６日原琼山县国土局根据海南省土地管理局琼国用［１９９３］３号《关于征用并出让土地给琼山县建委房地产开发公司的复函》，作出琼山国土函［１９９３］００９号《关于琼山县建委房地产开发公司兴建＂桂林花园＂商住小区用地报告的复函》，同意征用府城镇城东管区博雅上经济社旱田６４５７７．３６�O并出让给建委房地产公司作为兴建＂桂林花园＂的用地。１９９３年４月２９日原琼山县人民政府为建委房地产公司办理了用地登记手续，并颁发了琼国用（府城）字第０２８９２号《国有土地使用证》（以下简称０２８９２号证），面积为６４５７７．３６�O。１９９３年，经原琼山县国土局《关于同意琼山县建委房地产开发公司转让土地给海南兴海房地产开发公司兴建商住楼的批复》批准，建委房地产公司将０２８９２号证中的７６亩土地转让给海南兴海房地产公司。原琼山县人民政府给建委房地产公司办理了０２８９２号证宗地中剩余的１３９１０．６６�O（合２０．８６６亩）土地使用权的登记手续，颁发了琼山国用（府城）字第０６５１５号《国有土地使用权》（以下简称０６５１５号证），用地面积为１３９１０．６６�O，用地范围在０２８９２号证的范围内。此后，建委房地产公司名为琼山市昌盛房地产开发公司，后名为海口金盛元房地产开发公司。２００５年１０月，海口市政府根据金盛元公司的申请，为其换发了海口市国用（２００５）第００４４４０号《国有土地使用证》（以下简称００４４４０号证），土地使用面积为１３５７６．７２�O，用地范围完全在０６５１５号证范围内，四至为：东至海南佳元房地产开发有限公司，南至旧铁桥路，西至琼山县房地产总公司用地，北至博雅上村面前路。

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　　２００７年，金盛元公司进场平整００４４４０号证项下土地时受到被上诉人的阻拦，故于同年８月向海口市琼山区人民法院起诉被上诉人民事侵权。被上诉人认为海口市政府给金盛元公司颁发００４４４０号证侵犯其合法权益，故提起本案诉讼，请求撤销００４４４０号证。被上诉人提供了四份用地申请表、收款收据、用地草图和海口市琼山区府城镇下坎社区下坎居民小组（以下简称下坎居民小组）的证明书等证据，证明在００４４４０号证范围内有其合法使用的９３１�O土地。经查，四份申请表的填写时间均为＂一九六年七月三日＂，申请人分别为黄大镇（符淑兰的丈夫）、黄观英、黄观雄和黄观学，申请用地面积均为１９５�O，除林书义的签章外无任何审批机关的审批意见；收款收据的开具时间是１９９３年６月２２日；用地草图系私自绘图，无任何机关签章认可；下坎居民小组的证词是＂黄大镇于１９９３年６月２２日向队里提出申请并已付款＂。

　　另查明，本案的９６．８６６亩征用地中，绝大部分是原琼山县府城镇城东管理区（以下简称城东管区）博雅上生产队集体所有土地，其余土地分别为城东管区那梅生产队、城东管区下坎生产队和城东管区桂林生产队集体所有的插花地。由于当时各生产队均无公章，故在０２８９２号证的建委房地产公司用地红线图上，城东管区博雅上生产队队长林涛和、城东管区那梅生产队队长林书辉、城东管区下坎生产队队长林书义和城东管区桂林生产队队长赵和美均以签名表示认可，而城东管区和原琼山县国土局则在该图上加盖公章予以认可。

　　原审法院认为，黄大镇及其儿子黄观英、黄观雄、黄观学等向其所在的下坎生产队申请自用地虽然程序不规范，但从用地申请再到批准、测量、交款等几个环节综合起来看，本案几原告的用地是经过批准了的，而且这种批准也符合当时农村自用地的审批习惯，因而按照当时农村习惯批准的原告的９３１平方米自用地应受法律保护。几原告的９３１平方米用地是于１９８６年即经下坎生产队队委会讨论同意，并由该生产队的队长林书义签名。而第三人的征用地是１９９２年才与城东村民委员会签订书面合同，因而原琼山县人民政府在为第三人征地过程中应当由本案原告参加指界签字。但原琼山县人民政府却未通知作为权利人的原告参加指界，因而被告颁发的００４４４０号证程序违法。第三人在征用过程中虽然有时任下坎生产队队长林书义的签字，但林书义在明知本案原告有９３１平方米自用地是经批准使用这一情形后仍在第三人征用地的红线图上签字认可，很显然该认可是对原告权益的侵犯，该签字应为无效。第三人已征用土地中与原告已经当时生产队批准的自用地相重叠的部分应予无效，并应撤销（撤销面积应当以相关部门实际测量为准），但撤销相重叠的部分后并不影响００４４４０号证项下其他部分的效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决撤销被告为第三人颁发的００４４４０号证所确认的第三人享有的与四原告相重叠的部分（具体面积以实际测量为准）的土地使用权。

　　上诉人海口市政府上诉称，１９９２年７月２９日原海南省琼山县计划委员会同意建委房地产公司立项兴建＂桂林花园＂，项目用地９６．８８亩；同年８月１４日海南省建设厅同意桂花小区项目安排在原琼山县府城镇那梅区内，总用地７．１公顷。原琼山县国土局与原琼山县府城镇城东村民委员会签订《国家建设征用土地协议书》征用城东村民委员会旱地９６．８６６亩后，于１９９２年１０月８日将该征用地出让给建委房地产公司用以建设桂林小区，出让面积为６４５７７．３６�O（即９６．８６６亩）。１９９３年２月１６日原琼山县国土局根据海南省土地管理局《关于征用并出让土地给琼山县建委房地产开发公司的复函》（琼国用［１９９３］３号）同意征用府城镇城东管区博雅上经济社旱田６４５７７．３６�O并出让给建委房地产公司作为兴建＂桂林花园＂的用地。１９９３年４月２９日原琼山县人民政府为建委房地产公司办理了用地登记手续并颁发０２８９２号证，面积为６４５７７．３６�O。１９９３年，经原琼山县国土局批准，建委房地产公司将０２８９２号证中的７６亩土地转让给海南兴海房地产公司后，原琼山县人民政府给建委房地产公司办理了０２８９２号证中剩余的１３９１０．６６�O（合２０．８６６亩）土地使用权的登记手续，并颁发了０６５１５号证，用地面积为１３９１０．６６�O，用地范围在０２８９２号证的范围内。此后，建委房地产公司先名为琼山市昌盛房地产开发公司，再名为海口金盛元房地产开发公司。２００５年１０月，海口市人民政府根据金盛元公司的申请，为其换发了００４４４０号证，土地使用面积为１３５７６．７２�O，用地范围完全在０６５１５号证范围内。因此，００４４４０号证发证行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。被上诉人以１９７７年就在旧公路打石开荒并分别于１９８６年和１９９３年申请用地，经原琼山县府城镇下坎生产队讨论同意批给黄大镇使用，且黄大镇已交付了土地款为由，认为其拥有了诉争土地的权益，该主张与法律规定不符。因为，根据１９８６年６月２５日颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定，农村居民建住宅用地须经过乡级以上人民政府批准，而被上诉人的用地仅经生产队讨论同意，故其并未取得诉争土地的权益。一审法院认为被上诉人用地的批准符合当时农村自用地的审批习惯，应受法律保护之看法，没有法律依据。另外，一审判决以未通知被上诉人参加指界为由认定颁证程序违法，与事实不符。因为，原琼山县人民政府在征地中已按法定程序通知土地所有人参加指界并签字，而被上诉人的用地行为未经有权机关依法批准、办理登记，原琼山县人民政府无法得知被上诉人为相邻方，故原琼山县人民政府在征地程序中并无过错。同时，原琼山县人民政府已按法定程序和标准对该地进行了补偿，也已合法取得征用地的权益。综上所述，００４４４０号证发证行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，被上诉人主张该地权益的理由不成立，无法律依据，一审判决认定事实不清，适用法律错误，恳请二审人民法院依法撤销一审判决，并维持上诉人颁发的００４４４０号证。

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　　上诉人金盛元公司上诉称，首先，一审法院认定下列事实错误：１、认定１９９２年签订征地合同错误。事实是１９８７年９月２０日申请征地，１９８８年６月２０日签订征地合同。２、认定四被上诉人与黄大镇的关系缺乏证据。３、认定用地申请时间是１９８６年毫无根据。用地申请表上注明的时间是＂一九六年＂，所指时间是１９８６还是１９９６或是１９６０年均不能确定，被上诉人提交的下坎居民小组的《证明书》证明是１９９３年。４、认定被上诉人的用地草图记载的９３１�O土地与００４４４０号证的用地重叠毫无根据。被上诉人所提交的自用地草图的绘制人不能确定，其东至和北至均是县房产开发公司（即上诉人）征用地，说明绘图时间在上诉人征用地的行为之后，相邻关系的两块地也不可能重叠。其次，一审法院适用法律错误：１、认定被上诉人取得合法的土地使用权错误。被上诉人申请农村宅基地而填写国家建设征用土地所需的《用地申请表》，甚为不合情理。根据１９８２年《村镇建房用地管理条例》和１９８６年《土地管理法》的有关规定，农村村民建房用地的申请须经公社管理委员会或乡级以上人民政府批准。因申请表上除林书义的签名外，无其他审批机关的批准。故该申请表不能证实被上诉人已经取得土地使用权。２、错误地认为上诉人的征地行为需经被上诉人同意并指界。农村集体土地在被征用前，绝大部分是有村民使用的，但国家征用土地是针对集体经济组织，而非单一村民，故不需要征得每一个村民的同意，亦不需要通过每一个村民到场指界。综上所述，一审判决明显错误，请求二审法院撤销一审判决并驳回四位被上诉人的诉讼请求。

　　四被上诉人共同答辩称，四被上诉人已在一审中提供海口市公安局出具的证明书，证明符淑兰系黄大镇的妻子，黄观英、黄观雄和黄观学系黄大镇的儿子。四被上诉人于１９７７年在争议地上开荒后作为耕地使用，并于１９８６年向下坎生产队申请作为宅基地用地且已经村委会讨论同意，亦付清了土地款，故应认定四被上诉人对争议地拥有合法的土地使用权。而政府各部门的批准文件及土地使用权出让合同均显示征地行为发生在１９９２年，且海口市政府在一审答辩状中也写明征地是在１９９２年，故可证实征地行为发生在被上诉人申请用地之后。当时政府所征用的土地包括博雅上生产队８７亩旱地、那梅生产队２．８亩插花地、桂林下生产队３亩插花地、下坎生产队２．５亩插花地，共计９５．３亩旱地，与０２８９２号证中的９６．８６６亩相差１．５６６亩。在换发００４４４０号证时，用地面积亦由０６５１５号证中的１３９１０．６６平方米减为１３５７６．７２平方米。可见征用土地的面积存在很大误差。四被上诉人的宅基地不是旱地，也不是插花地，却被绘入征地范围，可见颁证行为所依据的事实明显错误。海口市政府在颁发００４４４０号证时，亦在用地图西南角单独划线标明四被上诉人的用地范围，说明国土部门已知该地另有用地人，却未通知四被上诉人到场指界，也未进行公告，应属程序违法，故应撤销该证。金盛元公司认为四被上诉人提交的证据存在问题，其意见明显是错误的。首先，对于《用地申请表》而言，当时农村用地尚无专门的申请表，故使用建设用地申请表进行填写。该表已经村委会讨论通过，村委会是否上报上级机关，完善用地程序，那是村委会的事情。农村用地程序不规范，普遍存在取得宅基地后不办理使用权的情况，故一审认为四被上诉人申请自用地符合当时农村自用地的审批习惯完全正确。申请表的填写时间＂一九六年＂，可从收款收据上的时间＂１９９３年＂推定其系＂一九八六年＂的笔误。其次，用地草图的四至中，西至和北至均为琼山县房地产开发总公司，而非原名为琼山县建委房地产开发公司的金盛元公司，故其认为西至和北至均为其用地不符合事实，所以其推定征地行为在先毫无根据。再次，从金盛元公司２００７年起诉四被上诉人民事侵权一案，可知四被上诉人的用地与００４４４０号证的用地发生重叠冲突。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。

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　　本院认为，金盛元公司所持有的００４４４０号证项下的土地，是经过政府立项、征地、出让而来，海口市政府给金盛元公司颁发００４４４０号证的具体行政行为，事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。四被上诉人主张其对争议的９３１平方米土地拥有合法的使用权，但经查，四被上诉人提供的四份申请表的填写时间均为＂一九六年＂，不能确定具体时间，原审判决认定　＂一九六年＂系＂一九八六年＂，没有事实根据。而该表上仅有生产队队长林书义的签名，没有审批机关的审批意见，不能证明四被上诉人取得合法的土地使用权。四被上诉人提供的收款收据和证明书所证实的交款时间均为＂１９９３年６月２２日＂，在上诉人的征地行为之后。根据有关的法律规定，农村村民建房，实行＂审批制度＂，使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。因此，四被上诉人主张拥有争议地的合法使用权于法无据，本院不予采纳。原审判决以按照当时农村习惯批准的四被上诉人的９３１平方米自用地应受法律保护，进而认为颁证时应通知四被上诉人参加指界，原琼山县人民政府未通知其作为权利人参加指界，违反法定程序的认定，是错误的。原审判决认定事实不清、适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十条之规定，判决如下：

　　一、撤销海南省海口市中级人民法院（２００７）海中法行初字第７６号行政判决。

　　二、驳回符淑兰、黄观英、黄观雄、黄观学的诉讼请求。

　　一、二审案件受理费共计１００元，由四被上诉人共同负担。

　　本判决为终审判决。

审　　判长　　林玉冰

代理审判员　　王　　华

代理审判员　　钟　　山

二○○八年四月十四日

书　　记　　员　　赵道远

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