当前法院受理司法确认案件下降的原因和应对

    人民调解协议司法确认,是近年来人民法院为了缓解“案多人少”的问题，积极发挥基层司法调解员的作用建立的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设的一项重要创新,是人民法院参与社会管理的创新手段，但是在司法实践中，人民调解协议司法确认工作遇到了不少困难和问题，当前法院受理人民调解协议司法确认案件有下降的趋势，为此我们进行了广泛的调研并提出对策建议。以期能够共同提高人民调解协议司法确认工作的适用率。

　  一、人民调解协议司法确认的含义

    司法确认是指对于涉及到的民事权利义务的纠纷，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。其主要内容为司法确认的主体是有管辖权的人民法院，对调解协议没有管辖权的人民法院不能作出司法确认决定。司法确认的客体是具有民事合同性质的人民调解协议，不具有民事合同内容的协议不在司法确认的范围之内。司法确认应依申请作出，未经当事人申请，人民法院不得强行作出司法确认，调解机构亦不能自行申请司法确认。人民法院依法对调解协议进行审查，审查的内容既包括程序性审查，也包括实质性审查。

    二、人民调解协议司法确认的必要性

    作为一种颇具中国特色的非诉讼纠纷解决方式，人民调解具有扎根基层、分布广泛、组织健全、方便快捷、不伤感情、省钱省力等特点，其在解决纠纷中具有特殊而重要的作用，被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。然而，《人民调解法》仅规定人民调解协议“具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”，并未赋予人民调解协议强制执行的法律效力。如果发生当事人不自觉履行协议的情况，人民调解活动所有的前期成果即将面临“毁于一旦”的危险，当事人先前所有的努力也会因此而“功亏一篑”。审判实践经验表明，调解协议缺乏法律强制力是诉讼外调解功能弱化的关键原因，是制约调解制度发展的瓶颈。人民调解机制要想发挥实效，关键就在于人民调解协议所确定的权利义务关系能够得以实现。鉴于此，构建一个严谨周密的司法确认程序来强化人民调解协议的法律效力、实现“调诉对接”，就显得很有必要。

    二、人民调解协议司法确认的现状

    首先， 随着社会的发展，利益结构重大调整的特殊时期，社会矛盾日益复杂，各类纠纷不断涌现。各调解组织排查化解了大量的矛盾纠纷，在这些矛盾纠纷中当事人反悔或拒不履行义务的情况时有发生，部分经过调解组织调解达成协议并予以司法确认的纠纷重新进入诉讼程序，权利人饱受诉累，有的甚至走上了上访缠闹的道路。以至于部分群众不再愿意接受调解，调解组织的权威和公信力、调解人员的积极性和主动性受到严重影响，双方当事人达成的调解协议不能及时得到履行，当事人又不能申请人民法院强制执行。其次从确认范围、受理程序、协议审查、效力确认等方面对人民调解协议司法确认程序还不规范规范，再者政府重视不够。各级政府工作重点主要放在经济建设上，对人民调解协议司法确认与社会和谐稳定的认识存在偏差。一些人民调解组织、当事人等对人民调解协议司法确认机制的认识不到位，调解队伍不能适应现实需要，人民调解员基本上是两委主要干部兼任，无暇顾及，出现不愿动员纠纷当事人双方走司法确认途径，以减少自身工作压力的不正常现象。司法部门对调委会的工作仅有指导职能，各调委会的委员和调解员均是由乡镇、村居、行业或企事业单位工作人员兼任，所有调解员受乡镇、行业或企事业单位领导，没有乡镇、行业或企事业单位的支持，单靠司法部门单打独斗导致人民调解协议司法确认开展受限。

    三、人民调解协议司法确认机制存在的问题

    人民调解委员会主持下达成的调解协议书没有法律上的约束力，一旦一方当事人反悔，调解协议书就成为一纸空文，这不仅是对法治资源的一种巨大浪费，而且对另一方当事人也是不公平的。因此，赋予人民调解协议以法律效力就显得至关重要。对人民调解协议予以司法确认是其中的重要做法之一，全国人大颁布的《人民调解法》及最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称意见）对之进行肯定和认可。但是作为一项新兴的司法制度，法律的规定往往过于笼统，有的地方只作了原则性的规定，在申请、审查、以及监督救济等方面仍有诸多不足之处。

    1、司法确认工作成效不明显。法院开展了调解协议司法确认工作，但是收案数量少，力度不大，方法不多，进展不快，成效尚不明显，人民调解、行政调解等调解组织的力量不足，难以适应当前调解工作的需要，各种非诉讼解决纠纷方式之间缺乏协调性，当事人选择非诉讼纠纷解决方式的积极性不高。人民群众对法院的工作不能完全理解，在引导其寻求其他救济途径解决或经其他调解组织先行调解时，认为人民法院推诿搪塞等一系列的矛盾和问题成为制约司法确认工作尽快发展的重要因素。

    2、司法确认对象不明确

    依通常理解，人民调解协议司法确认一般是采取“全部确认”或“全部不予确认”的方式，也就是说，调解协议的内容只有全部有效，法院才能予以确认，若协议内容是部分有效、部分无效的，则不予确认。这种做法有些机械。人民调解协议往往存在不可执行或不能确认的内容，若因协议书中的部分瑕疵而对其他有效部分也一并予以否定，则显得有矫枉过正之嫌。人民调解员在调解过程中所采用许多风俗习惯、道德礼仪、乡规民约等规范在现行法律中没有规定，或与现行法律相冲突，一旦被法院通过诉前司法确认程序确认，就意味着诉前司法确认程序将乡规民约上升到法律层面，这是与现行法律相悖的。

    2、司法确认范围不明确

　　对于人民调解协议的司法确认范围，《人民调解法》并没有作出明确规定，最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第二十四条也只规定七种不予确认的情形，但对具体哪些民事纠纷可以进行司法确认并未明确。只是提出根据最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第二十二条规定，申请应由双方事人共同作出，任何一方拒绝或不同意申请都将使司法确认无法进行，调解协议也自然无法获得法律上的执行力。然而在实践中，如果有一方当事人反悔，不愿履行协议，其自然不会申请确认调解协议的效力，这也将使调解协议变为一纸空文，这显然有悖于司法确认制度构建的初衷。

　　3、法律文书不统一，造成社会认知度低

　　民事司法文书一般包括判决、裁定、决定、命令四种，对于确认调解协议应采用哪种法律文书，在司法实践中没有统一做法。相当一部分是采用调解书的形式，将经审查确认的协议内容在调解书上重述一遍，以赋予其法律效力。最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》出台后，根据最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第二十五条的规定，一般认为应采用决定书的形式，但在具体名称上并未统一。并且在人民调解协议的司法确认程序中，为避免当事人恶意串通的虚假司法确认，法官往往还要进行实质审查。相当于将案件再重新审理一遍，司法确认程序高效、便捷的优势也就不复存在。再者，作为一种新生事物，社会的认同程度不一，比如：离婚后再婚到民政部门办理结婚证，民政部门只认可法院的调解书和判决书，不认可司法确认决定书。

     4、“执行难”的困扰。由于公民法制观念淡漠，社会主义市场经济发展同时，民众法制观念方面的发展没有跟上，大量的债务人道德观念、法制观念淡薄，逃债、废债、赖债的思想严重。认为赖债不会坐牢，有的债务人甚至目无法纪，视法律和法院法律文书为儿戏，公开肆意对抗法院执行。经法院多次传票传唤拒不到庭，最后使法院不得不加大执行力度，强制其履行义务。还有一些被执行人欠债后，为躲避执行而外出躲藏或与执行法院搞游击，这些被执行人采取各种手段与法院软磨硬顶，逃避执行，以各种手段千方百计转移、隐匿、消耗其所有的财产，达到不履行或少履行其应履行的债务的目的。一旦查找到了被执行人的财产，被执行人、案外人以各种理由提出执行异议由此，许多经司法确认的人民调解协议得不到执行而被拖延积压。

　　5、监督救济程序缺失

　　经司法确认生效后的调解协议，可能出现因调解不慎或审查不严导致错误确认的情况，对错误的司法确认予以纠正就显得十分必要，但是在《人民调解法》和最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中对此都未有涉及。

　　四、应对人民调解协议司法确认案件下降的措施

    为了应对人民调解协议司法确认案件下降，应采取以下措施。

    1、强化宣传、加强培训、制定措施，保障调确对接营造良好司法确认氛围。不断加大对人民调解协司法确认机制的宣传力度，开展“三进三清”活动、进乡村社区、进企业、进家庭，采取发放《人民调解法》、最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》、最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，现场开展咨询等有效措施，力争使该项机制家喻户晓，成为广大人民群众解决矛盾纠纷的首要选择。从确认范围、受理程序等方面对人民调解协议司法确认程序进行了规范，努力实现人民调解协议司法确认在化解社会矛盾纠纷中的有效衔接。要求各人民调解委员会主持当事人达成调解协议的，在调解协议书中载明当事人双方在法律规定时间内可以申请司法确认，并告知当事人申请司法确认免交诉讼费用及法律后果，积极引导当事人就近到人民法院或派出法庭申请司法确认，并协助当事人完成申请司法确认所需的相关材料。确保实施效果，及时保护人民群众合法权益，提高人民群众和人民调解组织参与司法确认的积极性,以合理分流民间矛盾纠纷,真正体现调解优先的原则，定分止争，促进和谐。提高广大群众对人民调解协议司法确认机制的了解，改变过去对调解协议“不算数”的模糊认识，引导群众主动用人民调解协议司法确认方式解决矛盾纠纷。定期举办人民调解协议司法确认知识培训班，对调解员进行培训，使他们全面掌握人民调解协议司法确认机制的工作流程、工作要求和工作方法，为人民调解协议司法确认机制的实施奠定基础提高人民调解工作的水平。建立相应的人民调解协议司法确认联动机制。既要发挥司法部门的能动性，加大对调解组织的指导力度，循序渐进地帮助人民调解组织树立调解权威，又要加强联系和协作，协调处理好人民调解协议司法确认工作中出现的各类问题，提供更加优质的司法服务。

　　2、明确审查司法确认的对象

    在审查司法确认案件过程中，对合法有效的人民调解协议应及时予以确认。对违反最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第二十四条规定的，应确认无效。对部分有效、部分无效的人民调解协议，应区分调解协议中有关双方核心争议内容有效的，予以确认，其他非主要部分和对无民事权利义务关系内容或无法执行的、调解依据为乡约民俗、风俗习惯、伦理道德的、调解协议中有关双方核心争议内容无效的，无论是否是双方真实意思表示均不予确认。

    3、明确司法确认的范围

　　由于人民调解涵盖的范围较广，但不是所有的人民调解组织调解的纠纷都可以进行司法确认。有必要从反面对不宜进行司法确认的纠纷予以明确。除最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定不予确认的情形外，对人民调解组织化解的信访矛盾、案情复杂、涉案金额较大的民商事纠纷、涉及社会公共利益、社会影响较大群体性纠纷的均不予以确认。

　　4、扩大和统一申请主体的范围和司法确认文书

    应当参考民事诉讼法的相关规定，规定任何一方当事人均可申请司法确认，允许一方当事人的权利义务继承人向法院提出司法确认申请。并且将司法确认决定书作为司法确认唯一法定文书和名称。

　　5、建立司法确认的监督和救济程序

    对于生效后的调解协议，如果出现了审理不严导致错误确认的情况可以参照审判监督程序予以救济。对本院已经发生法律效力的确认决定，发现确有错误需要撤销的，由院长提交审判委员会讨论后，裁定撤销原确认决定书，重新作出不予确认决定书。同时在坚持免收确认费用的前提下，建立其他配套措施。在一方当事人申请后，对方提出异议的，法院应适用诉讼法理对异议进行审查，如果异议成立，法院即确认调解协议无效。如果异议不成立。法院则应确认调解协议的效力。并加大对异议方当事人制裁力度，命令其支付因其不当之异议而给对方当事人带来的额外负担，可对其追加罚款。

    结语

    因此，为了更好地发挥人民调解制度的优势，为了法律的统一适用，应当将人民调解协议的司法确认程序纳入《民事诉讼法》中，规范司法确认程序，促进各种纠纷解决机制相互配合、相互协调和全面发展，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会的和谐稳定，推进社会主义法治的建设。

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