2020年立法：科学立法回应人民群众法治新期待

  “2020年,民族复兴行至关键一程,改革发展稳定任务之重前所未有,矛盾风险挑战之多前所未有,人民群众对法治的期待和要求之高前所未有。”在这极不平凡的一年,疫情打破了原有的生活常态,但是,追逐法治梦想的脚步并未因此稍有停歇。推进全面依法治国,是国家治理的一场深刻变革。2020年,以科学理论为指导,实事求是、与时俱进、科学立法,通过一系列新法新规的“落地”,回应群众期待和需求。

  民法典颁布:法治建设的重要里程碑

  2020年5月28日,十三届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国民法典》,这是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律,是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。民法典是保护百姓权利的宣言书和保障书。民法典通过对现行的民法体系进行整合、编纂,密切结合社会现实出现的新情况、新问题,着力解决民生热点问题,填补了以往众多领域的法律空白。民法典共7编,1260条,10万余字,围绕总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编以及附则展开,内容除了对保障公民权利作了全面的规定,也呈现出诸多亮点。

  以问题为导向,积极回应社会热点诉求是民法典的一大亮点。胎儿权益如何保护、高空坠物怎样厘定法律责任、婚内出轨离婚受害方能否获赔……这些在社会中时刻上演的“剧情”如何给予准确的法律厘定?民法典对这些困扰大众和社会的热点、痛点问题给予回应,畅通法律解决途径,极大地缓和了社会矛盾。

  具有时代特色、与时俱进,不断探索新的法律课题是民法典的另一特色。在世界各国民法典中并没有独立成编的人格权制度。我国民法典人格权独立成编,不仅弥补了传统大陆法系“重物轻人”的体系缺陷,也为人格权法未来的发展提供了足够的空间。民法典在人格权编中,对侵犯隐私权和损害个人信息权益的违法行为进行惩处,从根本上满足了新时代人民群众日益增长的美好生活的需要,强化了对人格尊严的维护,也回应了人格权保护在网络信息时代所面临的各种挑战,解决了实践中的诸多新问题。人格权独立成编是我国民法典重要的创新之一,也是我国民法典对世界民事立法作出的重要贡献。

  法治与德治相结合是民法典的又一大亮点。民法典强调法律规则的道德约束和道德规范的法律支撑,法治与德治相辅相成。民法典强调在社会公序良俗的指引下,对公民的个人行为进行引导,同时,民法典中也融入了诚信、平等、公平等中华民族传统文化精神,旨在用传统美德引领人心。例如,民法典第10条规定,处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗。用道德来引导大众,用法律来约束道德,将法治与德治完美融合,这不仅是民法典的一大特色,也是加快法治社会建设的应有之举。

  安全立法:发展与安全并驾齐驱

  “国家安全是头等大事。”信息不当收集、滥用、泄露,成为维护网络空间安全的“拦路虎”;生物技术的误用和滥用等,凸显了生物安全问题的复杂性和重要性……2020年,《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》《中华人民共和国密码法》和《中华人民共和国生物安全法》三部新法律的制定和实施,通过立法加强制度漏洞修补已成为保护国家安全、公民隐私和生命财产安全的必然要求。

  2020年6月30日,十三届全国人大常委会第二十次会议通过了香港特别行政区维护国家安全法。该法分为总则、香港特别行政区维护国家安全的职责和机构、罪行和处罚、案件管辖、法律适用和程序、中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构、附则六章内容。该法坚持在“一国两制”的前提下,遵循“港人治港”、高度自治的方针,保障香港的繁荣与稳定,维护香港居民的合法权益。该法对相关的犯罪行为、处罚措施、程序等都进行了明确的界定与说明,对有效地防范、制止和惩治与香港特别行政区有关的危害国家安全的犯罪,维系香港的繁荣与稳定、维护国家安全具有重要的现实意义。

  随着网络技术的发展,网络空间安全已经成为威胁国家安全的隐形杀手。2020年1月1日,密码法开始施行。该法的实施意味着我国向构建国家安全法律体系、维护国家密码安全迈出了重要一步。密码法全篇五章44条,内容涵盖了密码管理、密码应用、促进密码发展、密码监督管理以及法律责任等问题。密码法是适应网络强国、信息化以及大数据战略的必然要求,是密码作为核心资源重要地位的彰显,更是我国密码工作法治化、科学化的开端。

  生物安全问题已经成为全人类面临的重大生存和发展威胁之一。各国对此问题都高度重视,相继发布了国家生物安全战略。2020年10月17日,十三届全国人大常委会第二十二次会议通过了生物安全法,于2021年4月15日起正式实施。生物安全法共十章88条,主要针对重大新发突发传染病、动植物疫情,生物技术研究、开发与应用,病原微生物实验室生物安全,人类遗传资源和生物资源安全,生物恐怖袭击和生物武器威胁等生物安全风险,分设专章作出针对性规定。与其他法律不同的是,生物安全法突出了以下亮点:首先,充分凸显保护生态理念,在该法“生物技术研究、开发与应用安全”一章中,规定禁止从事破坏生态系统和生物多样性等危害生物安全的生物技术研究、开发与应用活动,要求根据对生态环境等造成危害的风险程度进行分类管理,还要求防范生物入侵、加强生态修复。其次,积极应对生物安全风险,防患于未然。该法要求对未出现的风险要做好应对措施,例如法条中规定,“根据风险预防原则,在没有科学上的确切证据证明生物安全损害一定发生的情况下,也应采取必要的预防措施。”最后,该法加大鼓励科技创新,加强生物安全基础设施建设,注重对生物科技人才队伍建设与培养。总的来说,生物安全法旨在防止包括重大新发突发传染病在内的各类传染病传入传出,防范生物恐怖袭击和应对生物武器威胁,维护公共卫生安全。

  经济立法:实行开放与监管并重的双保险

  自1978年实行改革开放以来,我国不断探索,不断将改革推向深入。

  为进一步扩大对外开放、积极促进外商投资、保护外商投资合法权益、规范外商投资管理、推动形成全面开放新格局,2020年1月1日,《中华人民共和国外商投资法》正式施行。与以往的相关法律相比,此次立法出现了更多新的变化。新的法律为充分释放民间投资热情,激发市场活力打下了基础,新法明确了中国自然人作为中方投资者的合格主体身份,中国自然人可以投资外商投资企业,疏通了中国自然人直接成为外商投资企业股东的通道。外商投资法的最大亮点,就是实行“准入前国民待遇和负面清单”制度,负面清单制度的实施,为外商投资企业提供了一个更熟悉、更透明、更便利、更可控的规则。负面清单制度下,将对各主管部门审批外资准入的流程带来根本改变,除了减少部分审批权,还需要相应增加监管的职能和责任,自此监管部门注重审批等事前监管,忽视事中事后监管的局面将得到转变,这也会倒逼相关部门提高依法行政的能力。外商投资法中明确规定,各级政府及其有关部门制定涉及外商投资的规范性文件,应当符合法律法规的规定;没有法律、行政法规依据的,不得减损外商投资企业的合法权益或者增加其义务,不得设置市场准入和退出条件,不得干预外商投资企业的正常生产经营活动。

  我国长期以来坚持公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度,民营经济是市场经济的重要组成部分,因此要让民营经济创新源泉充分涌流,为市场经济发展增添活力。2019年10月8日,国务院第66次常务会议通过并公布了《优化营商环境条例》,2020年1月1日施行,这一条例的实施也标志着我国市场化、法治化、国际化营商环境建设进入了新阶段。该条例将营商环境界定为市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件,明确优化营商环境工作应当坚持市场化、法治化、国际化原则,以市场主体需求为导向,以深刻转变政府职能为核心,创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障,为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好营商环境。

  强基固本:助力社会发展提质增速

  土地是民生之本,发展之基,关系着亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全。严格土地管理,推进节约集约用地,保护好每一寸土地,努力解决人地矛盾是长期以来一直探索的课题。为适应新情况、解决新问题,2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》,自2020年1月1日起实施。

  修订后的土地管理法在坚持土地公有制不动摇、农民利益不受损的前提下,充分总结农村土地制度改革试点成功经验,突破集体建设用地和国有建设用地固有的二元体制,实现了很多突破,因此,修订后土地管理法也被称为史上最严格保障农民利益不受损的法律。修订后土地管理法提高了农村土地资源配置效率,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一措施突破了集体建设用地和国有建设用地固有的二元体制,为合理配置农村土地资源打下了基石。同时,修订后土地管理法增加了对基本农田进行永久性的保护力度,明确规定永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。修订后土地管理法在依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度完善方面也有很多突破性的举措,这些措施对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。

  为了加强对城市房地产的管理,维护房地产市场秩序,保障房地产权利人的合法权益,促进房地产业的健康发展,修订后城市房地产管理法分为总则、房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理、法律责任、附则七章。城市房地产管理法修订前,房地产建设用征地范围很广,所有房地产建设需要使用集体土地的,都必须全部征收为国家所有,再出让于项目建设。城市房地产管理法对此进行了修正,第9条规定:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征收转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让,但法律另有规定的除外。”这一改变为缩小城市规划区内房地产建设用集体土地征收的范围留下了空间。修订后城市房地产管理法还针对国有土地上单位和个人房屋征收与拆迁的权限与程序无法律界定的情况作出了规定。

  随着夫妻变更土地、房屋权属,法定继承人继承土地、房屋权属等相关案件纠纷的增多,有关契税和住房交易等法律条文的修订和完善也备受关注。2020年8月11日,十三届全国人大常委会通过了《中华人民共和国契税法》,该法将于2021年9月1日起施行,这标志着契税领域的法规从过去的暂行条例上升为法律,对于后续规范和指导住房等交易有更强的约束性。契税,是指对契约征收的税,属于财产转移税,由财产承受人缴纳。契税中所涉及的契约,包括土地使用权转移,如国有土地使用权出让或转让;房屋所有权转移,应该称为土地、房屋权属转移,如房屋买卖、赠送、交换等。契税的征税对象是境内转移的土地、房屋权属。契税法将契税税率调整为3%至5%,此外,该法还规定夫妻之间变更房屋土地权属、继承人继承房屋土地权属免征契税。同时,契税法对非营利性的学校等免征契税,有利于推动社会福利事业稳定发展。

  医疗修法:为全民健康保驾护航

  解决群众看病难、看病贵、让群众不再望药兴叹,持续推进和深化医疗体制改革是政府一直关注和着力解决的重点问题。2020年6月1日起,由十三届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》开始实施。该法是我国卫生健康领域首部基础性、综合性法律,对于推进现有医疗卫生事业改革、增强人民的求医获得感具有十分重大的意义。该法针对基本医疗卫生服务、医疗卫生机构和人员、药品供应保障、健康促进、资金保障等方面内容,确立了基本医疗卫生制度、分级诊疗、现代医院管理、全民基本医保、药品供应保障、医疗卫生综合监管等基本制度,作出了详细的规定与说明,涵盖领域之全、内容之细是很多医疗领域的法律所不能比拟的。该法在内容修订过程中充分彰显以人民健康为中心的理念,除了对公民的权利作了详细的规定外,还规定基本公共卫生服务由国家免费提供;基本医疗服务主要由政府举办的医疗卫生机构提供;政府举办的医疗卫生机构应当坚持公益性质,所有收支均纳入预算管理;规定医疗卫生服务体系坚持以非营利性医疗卫生机构为主体、营利性医疗卫生机构为补充。可以说,这部法律的颁布有利于解决群众看病难、看病贵的难题。

  用药贵、药价虚高是深化医改进程中的“绊脚石”。2020年9月1日起,由国家医保局公布的《基本医疗保险用药管理暂行办法》开始实施。该办法规定,纳入《基本医疗保险药品目录》的药品应当是经国家药品监管部门批准,取得药品注册证书的化学药、生物制品、中成药(民族药),以及按国家标准炮制的中药饮片,并符合临床必需、安全有效、价格合理等基本条件。同时,也明确了包括预防性疫苗,滋补药品,保健药品,脱发、美容减肥类等在内的八类不得进入药品目录的药品。此外,还对医保基金的支付办法等作出了规定。通过本轮调整,医保目录药品结构明显优化。也是首次将一批认可度高、新上市且临床价值高的药品纳入目录,癌症、罕见病、慢性疾病用药以及儿童用药保障能力得到显著提升。同时,药品费用显著降低,减少了患者负担。多个全球知名的“贵族药”开出了“平民价”,进口药品基本都给出了全球最低价,患者可以支付最低的价钱,享受高质量的医疗服务。

  生态环境立法:破解发展与生态平衡的难题

  绿水青山就是金山银山,保护生态环境已经成为全人类共同面对的话题。2020年我国狠抓环境治理,出台了多部法律为营造舒适的宜居环境而努力。

  2020年9月1日,十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(下称修订后固废法)正式实施。修订后固废法继续强化政府及其有关部门监督管理责任,明确目标责任制、信用记录、联防联控、全过程监控和信息化追溯等制度,明确国家逐步实现固体废物零进口。与旧法相比,新增医疗废物处理、污泥、垃圾分类、建筑垃圾、一次性塑料制品等监管内容。此外,还增加了处罚种类,提高了罚款额度,也被称为“史上最严固废法”。修订后固废法对转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置未经批准违法行为,从原来的1万元至10万元罚款提高到了10万元至100万元罚款,对擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒工业固体废物的违法行为,从原来的处罚0.5万元至5万元罚款改为处所需处置费用1倍以上三倍以下的罚款,所需处置费用不足10万元的,按10万元计算,对未按照规定设置危险废物识别标志的违法行为,从原来的处罚1万元至10万元罚款到现在的10万元至100万元罚款。处罚力度的增加,说明国家对环境保护的重视,也再一次表明国家对环境污染治理的决心和信心。此外,修订后固废法还增加了按日连续处罚、行政拘留以及查封扣押等规定,增强了对单位、个人监督和处罚。

  森林资源是自然资源中的重要组成部分。近年,由于乱砍滥伐、掠夺性使用森林资源,植被遭到破坏,土地沙漠化、洪涝灾害时有发生。2019年12月28日,十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国森林法》,自2020年7月1日起施行。修订后森林法最大的亮点就是增加了对森林的保护力度,加大了对破坏森林资源违法行为的惩处。新增“森林权属”一章,明晰产权,更好地调动林业经营主体保护发展森林资源的积极性;加强分类经营,突出公益林和商品林主导功能,让森林资源的多种功能充分发挥;加大保护范围,修订后森林法的保护对象更加全面,保护措施更加严密;突出司法权威,强化对森林资源保护监督检查手段,加大破坏森林资源案件惩处力度。

  以人为本:构筑社会保障“新”体系

  2020年,我国在社会保障体系的建构与完善方面,出台了众多惠及民生的法律法规,社会保障体系更加牢固。

  对未成年人的保护向来是社会关注的重点。2020年10月17日,十三届全国人大常委会第二十二次会议修订通过《中华人民共和国未成年人保护法》,将于2021年6月1日起施行。修订后未成年人保护法增加了对未成年人的保护力度,坚持最有利于未成年人的法律原则,包括发现未成年人受侵害时的强制报告制度、密切接触未成年人行业从业人员的准入资格等。在家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护的基础上,增加了网络保护和政府保护两章。针对网络不良信息治理、个人信息保护、网络沉迷防治等各种社会普遍关注的网络社会的新情况、新问题作了规定。还明确了未成年人保护工作协调机制,细化了有关部门的职责,加强政府保护力度。

  2020年12月26日,十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过刑法修正案(十一)和新修订的预防未成年人犯罪法。修改内容包括:调整刑事责任年龄、开展偏常行为分级干预矫治、完善专门教育体系等,对社会强烈关注的未成年人违法犯罪问题作出回应,推动破解未成年人违法犯罪“处置难”问题。

  此次通过的刑法修正案(十一)规定,已满12周岁不满14周岁的人,犯故意杀人、故意伤害罪,致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾,情节恶劣,经最高人民检察院核准追诉的,应当负刑事责任。这意味着在“特定情形、特别程序”的前提下,12周岁至14周岁的未成年人同样要承担刑事责任。调整刑事责任年龄可以严厉制裁社会危害严重的低龄未成年人恶性犯罪,维护社会公平正义和社会安定,既回应了社会关切,也体现了宽严相济的刑事政策。

  对那些因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的孩子,修订后的预防未成年人犯罪法规定,经专门教育指导委员会评估同意后,教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。专门矫治教育的专门场所实行闭环管理,公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作,教育行政部门承担未成年人的教育工作。还有一些“问题孩子”,家长管不了、学校无力管,该如何矫治?根据新修订的预防未成年人犯罪法,国家加强专门学校建设,对有严重不良行为的未成年人进行专门教育。父母或者其他监护人、所在学校可以向教育行政部门提出申请,经专门教育指导委员会评估同意后,由教育行政部门决定将其送入专门学校接受专门教育。

  加强保障进城务工人员合法权益。2020年5月1日起,由国务院颁布的《保障农民工工资支付条例》(下称《条例》)开始施行,规范了农民工工资的支付行为,以全方位的法律规定来保障农民工按时足额拿到血汗钱,保障农民工的基本权益,防止用人单位延期支付导致拖欠农民工工资。《条例》要求工程建设领域开工建设的项目必须开设农民工工资专用账户,实行人工费用与其他工程款分账管理,优先保障人工费按月足额拨付到农民工工资专用账户,及时解决工资“怎么发,如何发”的问题。

  产权保护:创新科技成果保护新手段

  在文化产业飞速发展、数字技术与商业模式加速更新迭代的时代背景下,作品的传播门槛和传播成本进一步降低,再加上侵权方式比较隐秘,证据难以掌握,维权难度增大,知识产权保护和著作权保护面临着新挑战。

  2020年11月11日,十三届全国人大常委会第二十三次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国著作权法〉的决定》,修订后的著作权法将于2021年6月1日起施行。修订后的著作权法完善了“作品”的定义,新增“视听作品”类型,增加了惩罚性赔偿规定,更加凸显对视觉障碍者的关爱。修订后的著作权法规定,“作品是指文学、艺术和科学等领域内具有独创性并能以一定形式表现的智力成果。符合作品特征的其他智力成果同样是作品。”这一规定为司法实践提供了充分的适用空间,为其他作品作了兜底规定,适应了新时代新类型作品不断涌现的实际需要,更具有前瞻性和现实意义。同时,著作权法增加了著作权使用免责条款,凸显了对阅读障碍者的关爱,法与情实现更好地融合。

  2020年10月17日,十三届全国人大常委会第二十二次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国专利法〉的决定》,将于2021年6月1日起开始实施。专利法修改的内容主要包括加强外观设计专利的保护力度、增加不丧失新颖性的适用情形、进一步保护职务发明人的权益、新增专利开放许可制度、加大专利侵权的赔偿力度、新增药品专利特殊保护规定等。值得注意的是,专利法的修订首先提高了侵权成本,规定侵犯专利权的赔偿数额按照权利人因被侵权所受到的实际损失或者侵权人因侵权所获得的利益确定;权利人的损失或者侵权人获得的利益难以确定的,参照该专利许可使用费的倍数合理确定。对故意侵犯专利权,情节严重的,可以在按照上述方法确定数额的一倍以上五倍以下确定赔偿数额。权利人的损失、侵权人获得的利益和专利许可使用费均难以确定的,法院可以根据专利权的类型、侵权行为的性质和情节等因素,确定给予3万元以上500万元以下的赔偿。修订后专利法对于保护专利权人的合法权益,鼓励发明创造,推动发明创造的应用,提高创新能力,促进科学技术进步和经济社会发展具有重要的意义。

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