解读：党政干部损害生态环境 追责谁来执行

    近日，中央印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。《办法》怎样划出领导干部在生态环境领域的责任红线？《办法》列出的“责任清单”有何特点？《办法》中的重大突破是什么？责任追究由谁来执行？

　　带着这些问题，新华社记者采访了有关专家。

　　一道制度屏障

　　近年来，各级党政领导干部因为环境污染事故或重大环境污染问题而被追究责任的事例并不少见。

　　今年6月，甘肃省14名国家机关工作人员因腾格里沙漠污染事件而被追责。其中，武威市环保局局长和分管副局长被给予撤销党内职务、行政撤职处分；武威市委、市政府和甘肃省环保厅主要负责人被诫勉谈话；凉州区环保局局长、副局长还因涉嫌玩忽职守罪被检察机关立案侦查。

　　环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光表示，随着中央对生态文明建设的要求不断提高、环保法律法规的日益严格和人民群众环保意识的加强，国家对各级党政领导干部在生态环境保护方面的要求不断提高，对损害生态环境行为的追责力度也不断加强。

　　他同时表示，在中央此次印发《办法》之前，对于各类各级领导干部究竟应该承担哪些生态环保职责，失责之后又应该如何追究，并没有一个清晰的标准和统一的操作流程。

　　国家林业局调查规划设计院总工程师张煜星表示，中央此次印发《办法》，意味着生态环境损害的责任追究主体由原来的执行主体向决策主体转变，将矛头对准了很多环境损害行为发生的根源。

　　“比如，一块林地被非法占用，建了高尔夫球场、盖了别墅等等，作出决策的可能是党委政府，但过去在处理过程中，往往是处罚具体的建设单位，《办法》的出台则意味着还要追究决策者、审批者的责任。”张煜星说。

　　专家表示，过去，对各级党政领导干部提出生态环保方面的要求，主要是通过道德感召和工作号召等方式进行，起到了一定作用，但这种方式弹性空间大、效果不稳定，是一种软约束。

　　“现在，《办法》用制度来引领和规范领导干部的用权，划出了领导干部在生态环境领域的责任红线。”夏光说，“凡是不履责、不作为或越位干扰履责的，都要按制度进行处理，这就形成了领导干部在生态环境领域正确履职用权的制度屏障，效果更可靠。”

　　一张“责任清单”

　　此次印发的《办法》明确，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，并在追责情形中着重细化了党委和政府主要领导成员的“责任清单”。

　　《办法》共规定了25种追责情形，列出了党政主要领导、党政分管领导、政府工作部门领导和其他具有职务影响力的领导干部四种类型。责任主体与具体追责情形一一对应。

　　夏光表示，列出“责任清单”将促使领导干部“做好应该做的”和“不做不该做的”。

　　他认为，“做好应该做的”就是指各级党政领导者应该忠实履行法律法规和党内法规所规定的各项生态环境保护职责，确保辖区内的生态环境安全和促进环境治理改善，否则就要被追究责任。

　　而“不做不该做的”，则包括干预正常的环境管理工作，插手环境影响评价、主要污染物减排等工作，指使下属做出不合法的审批行为；或者授意、指使下属修改或虚构环境监测或环境统计数据；以及干扰基层正常的环境执法行为，使违法者逃脱处罚等等。

　　“这种‘分类－定责－惩处’的制度结构，构成了完整的追责链条，保证各级党政领导干部在生态环保工作中都有明确的职责界限和失责后果，这样的‘精准追责’方式，大大提高了追责工作的针对性和可操作性。”夏光说。

　　同时，专家表示，党政领导干部的生态环保职责很多，这25种追责情形只涉及众多职责中的一部分，但这是十分关键和重要的部分。

　　“《办法》规定的这些追责情形一旦出现就会对生态环境产生巨大的负面影响，《办法》正是抓住了这些主要矛盾，以追责来推动方方面面责任的落实。”夏光说。

    一个重大突破

　　强调“党政同责”，是此次印发的《办法》的又一特点。专家表示，此前法律法规对地方各级党委领导成员在生态环境保护方面的责任没有规定，《办法》的出台实现了追责对象的全覆盖，这是一个重大突破。

　　“这就要求地方党政主要领导在决策项目、实施建设时，不能只简单追求经济发展，而不顾及生态环境的承受能力。”张煜星说。

　　专家表示，在我国的执政体系中，地方党委对当地生态环境保护负有全局性、方向性的职责，而政府更偏向于执行、落实的职责，因此，在《办法》实施之后，党政追责孰轻孰重，取决于在哪些情形上出现了失责现象。

　　“如果是在当地生态环境保护的重大战略和总体方向上出现决策失误，那么党委主要领导人承担的责任更大一些，如果主要是执行环节上出现问题，那么政府担负的责任更大一些。”夏光说。

　　同时，《办法》明确规定，在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务，并将“终身追究”作为生态环境损害责任追究的一项基本原则，明确提出对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。

　　专家表示，在干部选拔任用方面引入这样“一票否决”式的规定，并实行终身追责，将对领导干部群体产生极大震动，促使其牢固树立生态文明理念，承担起保护生态环境、发展生态环境的职责。

　　此外，《办法》还注重“行为追责”与“后果追责”相结合，不局限于发生了生态环境损害事件再进行追责，而是促使各级领导干部在决策时避免生态环境损害行为发生。专家表示，这种重视预防、前移“关口”的做法，有利于防患于未然。

　　一套追责流程

　　针对以往损害生态环境行为责任追究启动难、实施难的问题，《办法》明确了责任追究的启动和实施程序，建立了协作联动机制，设置了对启动和实施主体的追责条款。

　　专家表示，这些规定使各个环节形成一个闭环系统，并突出强化了追责者的责任，确保对生态环境损害行为“零容忍”。

　　“启动机制的作用是为了保证《办法》得到执行。”夏光表示，《办法》要求并授权政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织人事部门及时启动并实施追责程序，这些部门如果失职，有关人员也将被追责。

　　中国科学院科技政策与管理科学研究所所长王毅认为，《办法》出台后，关键是要真正落实，而在操作的过程中，还存在如基础数据获取、第三方认证等不少问题需要综合考虑。

　　对此，《办法》也提出各地可制定实施细则，国务院负有生态环境和资源保护监管职责的部门应当制定落实的制度和措施。

　　张煜星表示，具体到林业生态保护方面，下一步还需要围绕林业生态环境损害的类型、损害情形以及损害情形的定性定量评估标准等，根据《办法》的要求和精神，研究制定实施细则、具体措施和制度。

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