北京拟将环境优先入法

    无论在多风的春季,还是炎热的夏天,雾霾都会出现。细心的人已经察觉到,2013年的北京,雾霾不再只属于冬天。环境法专家、北京市人大代表王灿发呼吁,北京的大气环境质量不能再继续恶化了。

    面对日趋紧迫、异常复杂的大气污染问题,法律不能缺位。考虑到正在修订的《中华人民共和国大气污染防治法》短期内难以出台,北京市人大常委会决定废旧立新,废止已有的《北京市实施 办法》,根据北京市的大气污染状况及导致污染的具体原因,创设新的地方性法规《北京市大气污染防治条例》,并计划年内出台。这将是我国首部大气污染防治地方性法规。

    7月24日,由北京市政府起草的《北京市大气污染防治条例(草案)》(以下简称“条例草案”)提请北京市第十四届人大常委会第五次会议审议。

   [环境优先]首都经济和社会发展,不允许再以牺牲环境为代价

    作为全国大气污染最严重的城市之一,北京从1998年开始分阶段地采取严厉的措施治污。从大气污染源的煤、车、工地、工业四个方面,先后采取了16个阶段、200多项措施来应对,包括老旧车提前淘汰、倡导公众少开一天车等。2001年实施的《北京市实施 办法》,为该市大气污染防治提供了重要法律支持。

    然而,人们的感觉却是,空气质量越来越差。北京市环保局原副局长杜少中在当新闻发言人的8年时间里也一直在说:“北京的空气质量,按照二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮、PM10等四项大气污染物的年日均浓度总体评价,从来没有达过标。”

    北京市人大城市建设环境保护委员会(以下简称“人大城建环保委”)主任委员郭普金分析说,十多年的努力发挥了重要作用,比如,取消了4.4万台柴炉大灶,治理了1.6万台燃煤锅炉,二氧化硫超标天数从1998年的106天减少到2008年的9天。但是,随着北京市常住人口、经济总量、能源消耗、机动车保有量和建设规模的不断扩大,大气污染物排放总量远远超过环境容量,污染状况日趋严峻。

    依法治污,关键要明确经济发展与环境保护的关系。比如,某地招商引资,一个项目不仅能够增加财政收入,还能够解决当地就业难题,但是会对当地环境造成严重影响,这个时候到底谁让步?

    王灿发说,早在上世纪70年代,我国提倡“环境保护与经济发展相协调”,结果环境始终没能协调过经济发展,于是出现了GDP翻几十倍,环境质量不断恶化的情况;2005年,为强化环境保护,国务院将两者的位置交换,提倡“经济社会发展与环境保护相协调”,结果却被一些人理解为经济发展是硬道理。在这种情况下,经济发展与环境保护之间的冲突还是没有解决好。高污染项目往往是政府招商引资的“香饽饽”。

    各国经验表明,人均GDP达到3000美元以上时,经济发展应该进行转型;人均GDP达到5000到1万美元时,就可以实行环境优先原则,即当经济发展与环境保护不可兼顾时,宁可牺牲一定的经济发展速度,也要确保环境保护。北京市的人均GDP在2012年已经达到1.3万美元,远远超过发达国家的转型时机。据此,王灿发建议将“环境优先”原则写入条例。这意味着,首都的经济和社会发展,不允许再以牺牲环境为代价。北京市人大城建环保委采纳了这个建议。

   [政府职责]加大政府财政投入力度,是大气污染防治工作的重要保障

   “只有‘环境优先’的原则规定还远远不够,环保投入不到位,仍然解决不了问题。”王灿发说,我国的环境污染之所以严重,环保投入太少是原因之一。

    专家测算,根据我国的经济发展速度,如果GDP的2%投入到环保里,只能维持现状;环保投入占到GDP的3%以上,环境才能够有所改善。然而,我国在“十一五”期间,环保投入最高的时候仅占GDP的1.6%。

   “环境不可能不恶化,因为环保没花那么多钱。”王灿发举例说,北京市去年水污染的治理费收了8.8个亿,花了8.3个亿,收上来的治理费用还没花完。而据他测算,全北京2000万人,每人每天如果排放0.2吨污水的话,平均起来一天就会产生400万吨的污水。按照处理一吨污水要1.6元计算,一年需要23亿元。而去年才花了8.3亿,水能不臭吗?由此可见,财政投入不足是环境污染及恶化的重要因素。

    对于该市人大城建环保委建议增加“保证财政投入”的规定,王灿发认为,这个是最低的限度。王灿发希望法律能够细化环保投入的范围,建议像义务教育经费一样,也在法律上确定占GDP的百分比作为环保投入。

    环境影响评价决定着建设项目是否符合北京市大气环境要求,但是,由于发展改革、规划、建设行政主管部门之间彼此不通气,很可能会出现环评还没有下来,规划部门就下发建设规划许可证的情况。

    为解决这个问题,北京市人大城建环保委建议增加规定:未通过环境影响评价的项目,发展改革、规划、建设行政主管部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。“这样将有效杜绝未环评就开工的情况出现。”王灿发称之为“环评一票否决制”。

   [法律责任]取消加倍处罚的罚款上限,规定按日计罚

   条例草案共8章96条,其中法律责任条款有29条,篇幅占条例草案的1/3。

   “取消罚款上限100万元的限制,同时规定按日计罚是一个不小的突破。”王灿发说,《中华人民共和国行政处罚法》规定,对当事人同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。但是,法律对处罚期限没有限定,是一天内不得两次以上处罚,还是一周内,一个月内?在这种情况下,就很难督促违法企业尽快改正。比如,一个电厂二氧化硫超标,环保部门责令其改正,并给予罚款处罚,但一周后环保部门去检查,发现电厂还是超标排放。环保部门对其再次罚款处罚,电厂就向法院起诉环保局,理由是环保局违反了行政处罚法。

   “按日计罚”的规定就解决了这个问题。也就是说,从被发现超标排污的那一天起算,到彻底纠正为止,按天处罚,时间越长,数额也越大,处罚额度则上不设限,下不托底,从而实现不让违法者从其违法行为中得到利益的目的,让受害者权益得到有效保护。

    在此基础上,条例草案还规定,依据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,对严重违法行为追究刑事责任。

    审议中,代表们提出了很多修改意见,他们希望条例能够突出首都特色,具有较强的针对性和可操作性;希望北京的空气通过法律得到有效治理,让我们呼吸的空气越来越干净。

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