城管综合执法应加强顶层制度设计

    8月3日下午3点多,湖北省武汉市某广场,十多名赤膊男子披麻戴孝,用门板抬着一具“尸体”示威,宣称城管打死人了,还将城管某执法队门牌摘了下来。然而几小时后,戏剧性一幕出现了:因耐不住天气炎热,“尸体”又“复活”了。原来,这些人长期在江汉路附近占道经营,不满城管劝阻而导演了这出闹剧。真相大白之前,无数不明真相的网民在网上谩骂城管,同情小贩遭遇。

    实践中,每当出现城管与小贩发生争执的情况,舆论几乎都是一边倒。即便争执的结果是城管被刺身亡,也未能换来民众对城管看法的改变。近日,中国青年报社会调查中心对10707人进行的一项调查显示,86.9%受访者表示遇到过城管与商贩发生冲突,其中21.0%的人经常遇到。40.7%的受访者认为城管“不好,是野蛮执法的代名词”。

    城市需要管理,而作为城市管理中一支重要执法力量的城管队伍,为何没有得到民众更多认可?法律到底赋予城管怎样的职能?城管执法是否需要立法保障?近日,《法制日报》记者就这些问题采访了相关法学专家。

    城管成为城市管理重要力量

    上世纪90年代,随着我国市场经济不断发展,传统的“条条管理”模式越来越暴露出很多问题,既体现在横向职能分散、相互交叉、机构膨胀,又体现在纵向“一统到底”、自成体系、缺乏监管,效率低下。在城市管理领域,上述问题尤其突出,仅就游商小贩的管理,就涉及到众多职能部门,执法职权交叉、冲突严重,甚至出现“九顶大盖帽,管不了一个破草帽”的现象。为此,我国推行相对集中行政处罚权改革,开展城市管理综合执法试点,城管由此孕育而生。

    1996年制定的行政处罚法规定“相对集中行使行政处罚权”的条款被认为是城管设立的一个重要法律依据。1997年,“城市管理相对集中行政处罚权试点”落户北京市宣武区,这被认为是全国第一支正式的城管队伍,它不再由当时的建设部归口管理,而是由地方政府管理使用。

    中国行政法学会研究会城管执法专委会副秘书长刘生富在接受记者采访时介绍,自1997年至今,全国开展相对集中行政处罚权和城市管理领域综合执法实践工作已十余年之久。他认为,总的来看,城管执法在城市管理中取得了比较显著的成效。首先是在一定程度上解决了城市管理领域中的多头执法、重复处罚、执法扰民等突出问题,明显提高了行政执法效率和力度；其次,在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索,为改革现行行政管理体制积累了经验。

    身份职权不明阻碍城管执法

    十余年来,城管综合执法工作“摸石头过河”,取得了成绩也充分暴露了问题。这些存在的问题因为一些极端事件的发生,导致了城管队伍的形象危机。

    那么,城管在公众眼中的形象怎么样?中国青年报调查中心的调查数据显示,25.7%的受访者认为“挺好,帮我们维护了城市秩序”,33.5%的受访者表示“说不上好坏”。具体来说,受访者认为有时执法手段暴力、执法权限混乱与执法队伍不规范是目前城管执法中存在的最主要的三大问题。

    刘生富说,全国城管执法工作最初由中央发起,但在实施过程中主要靠地方政府推动,实践中各地探索的管理体制、运行机制等千差万别,城管部门的法律地位、身份界定、经费保障、着装执法、协调配合、执行公务保障、技术鉴定机构剥离等改革配套工作未能很好落实,造成各地城管组建模式不统一、履行职能不统一、队伍性质不统一、部门设置不统一,极大阻碍了城管执法发展。

    在实践中,身份和职权的不明确成为城管执法中最为主要的“拦路虎”。2007年,北京市政府通过《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》,要求建立完善执法人员录用、考核、培训、交流与回避等制度。有了身份和制度的保障,在人员配备上,学历和综合素质自然就会高出很多。可是在很多城市中,城管的身份很尴尬。有的城管队员称自己“干着警察的活,拿着打工仔的钱”,人员水平参差不齐,甚至没有统一的培训,因为出现了在执法过程中粗暴不文明的现象,引起老百姓的反感。

　 “这种混乱的状况不利于队伍建设和规范管理,也不利于对城管队伍的认可,对城管执法的未来发展非常不利,城管执法队伍建设将变得非常困难。”刘生富表示。

    完善法律促进城管规范执法

    虽然曾经有过城管存与废的争议,但是面对纷繁复杂的城市管理形势,不分析问题,简单地谈存与废,无疑不是解决问题的根本之道。针对目前城管执法中存在的难点和出现的问题,无论是普通民众,还是专家学者,或者是直接从业者,都将解决问题的根本指向了立法。

    刘生富透露,在2012年10月召开的中国行政法学研究会城市管理执法专业委员会年会上,参会的44个大中城市城管执法部门领导、14位专家学者,共同呼吁推动建立全国城管执法行业主管部门,在国家层面上进一步加强有关城管的法律法规和制度建设,促进全国城管执法工作的法制化、科学化。

    加强全国城管立法其实已经被呼吁了很多年。这其中包括北京市的人大代表和政协委员连续多年提交议案和提案,要求为城管立法。在今年的全国人大会议期间,也有代表提出要制定城市管理法。

    北京大学法学院教授王锡锌认为,对于城市管理执法过程中的行为规范、行为规则、执法程序以及触犯这些程序和规则要引发的法律责任、行政问责等,都要通过立法规定得非常清楚。

    刘生富说,尽管城管执法仍存在很多问题,不可否认,综合执法符合国家政策和执法体制改革的方向。希望国家能在国务院已经发布文件的基础上,结合行政体制改革进程和大部门体制构建思路,并总结实践中的经验教训,加强顶层制度设计,尽快就城管综合执法体制改革制定法律或者行政法规。通过国家立法,优化改革的流程,规范改革的行为,避免因缺乏必要的法律制度规范,使改革陷入停滞或者回到旧的多头执法的体制。

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