法律人士建议修改民用航空法

    40万元人民币与150万美元，一目了然的差距背后，却是一场蓄势待发的赔偿“大战”。

    韩亚空难发生后，人们在慨叹3位花季少女陨逝的同时，把更多的目光投在了失事索赔之上。根据媒体报道，如果在美国起诉，除去保险赔付，每个罹难者家属的获赔金额应该至少在150万美元；如果在中国起诉，根据我国民用航空法和《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》的规定，对每位乘客的赔偿最高为40万元人民币。

    两相对比之下，国内赔偿额度之低成议论焦点。有舆论表示，由于两国经济条件相差巨大，赔偿额度不同也属正常。但更多的声音则是，为什么在处处同国际接轨的同时，还会出现差别如此悬殊的双重标准？

    对此，北京航空法学会常务副会长兼秘书长、北京市蓝鹏律师事务所主任律师张起淮在接受《法制日报》记者采访时斩钉截铁地表示：航空运输损害赔偿责任限额应该废止。

    现行法律违背立法法规定

    1996年3月1日起实施的民用航空法第一百二十八条规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”

    2006 年3 月28 日起施行的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》（中国民用航空总局第164号令）（以下简称限额规定）正是依据上述规定制定，并规定“对每名旅客的赔偿责任限额为人民币40万元”。

    2000年7月1日，立法法开始生效。在此之后，航空运输旅客损害赔偿法律制度仍然依据民用航空法制定，张起淮表示，这是明显有违立法法规定的。

    据了解，立法法第八条规定，民事基本制度只能制定法律，其立法权限专属于全国人大及其常委会。

   “航空运输旅客损害赔偿责任制度，无疑应属于民事基本制度，应由全国人大或其常委会制定法律。”张起淮说，表面上看，民用航空法是由全国人大常委会通过的，符合立法法第八条的规定。但从民用航空法第一百二十八的内容来看，其仅仅是个概括性规定，实质是个授权条款（法条授权）。在立法法生效之前，这么做在形式上是没有问题的，所制定的规定还是行政法规。但在立法法生效之后，再依据民用航空法第一百二十八制定的相关规定就不再属于行政法规，而是行政规章。因为按照立法法，行政法规应由总理签署国务院令公布。

   “因此，《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》是部门规章。以部门规章的形式对人身损害赔偿做出规定，显然违背了立法法的规定。”张起淮强调，“而且，即使《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》是行政法规，但根据宪法、国务院组织法和立法法的规定，国务院制定行政法规时无权对民事权利做出规定。”

    难以给旅客提供公平保护

    2004年“11•21”包头空难和2010年“8•24”伊春空难虽已过去多年，但其赔偿问题一直让张起淮“耿耿于怀”。

    据悉，1993年国务院颁布的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》（国务院第132号令）规定对每名旅客的最高赔偿金额为人民币7万元。包头空难发生后，根据规定，并考虑到消费价格总指数的变动因素，赔偿金额在上述法定赔偿限额的基础上再增加7万元人民币，共计14万元人民币。同时根据1996年国家民航总局颁布的第49号令，旅客托运行李每位最高赔偿限额为1000元人民币，旅客自理及随身行李每位最高赔偿限额为2000元人民币。包头空难的行李赔偿金额在上述基础上分别上浮100％，再加上抚慰金等，每位遇难乘客的赔偿标准总共为21.1万元人民币。

   “这一过低的赔偿标准当时遭到了大多数遇难者家属的坚决反对，致使包头空难的赔偿至今未能解决。”张起淮说。

    据他介绍，伊春空难的赔偿则完全抛弃了所谓的法律规定。2006年的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》将最高赔偿金额提高到40万人民币。公布的伊春空难遇难旅客赔偿标准指出，考虑到2006年以来全国城镇居民人均可支配收入的累计增长幅度，赔偿限额调增至59.23万元；再加上为遇难旅客亲属作出的生活费补贴和抚慰金等赔偿，航空公司对每位遇难旅客的赔偿标准总共为96万元人民币。

   “上述两次空难的赔偿数额计算方法，看似有根有据，但仔细推敲，既无法律依据，又表现出很大的随意性，即在事故发生后人为地拔高数额。但这种人为拔高做法的法律依据何在？这种做法如何能使遇难者家属信服？又如何能安抚国人？”张起淮抛出了一连串疑问。

    同时，他还指出，从保护旅客利益的角度看，现行法律存在严重的缺陷和不足，难以给旅客提供公平合理的保护。这种缺陷和不足表现在两方面：赔偿数额显著过低；赔偿数额长期保持不变。2006年至今，我国社会经济发生了巨大变化，居民收入水平大幅度提高，而赔偿数额却丝毫未变，显然现行法律已远远落后于社会经济的发展变化。

    伤亡可按侵权责任法处理

    实际上，在旅客伤亡赔偿上，国际国内实行内外有别的双重标准早已不是秘密，韩亚空难只是再一次将其展示在了大众面前。

    据介绍，航空运输区分国内航空运输和国际航空运输，在赔偿标准上，国内运输依据国内法的规定，国际运输则依据国际公约的规定。从目前法律规定看，国际运输的赔偿限额至少是国内运输的3倍。而美国法律人士则表示,受害乘客的求偿金额可能因受理法院所在地不同有巨大差别。如果是空难重伤员向美国法院提起诉讼,赔偿金额预计将达到数百万至一千万美元。

   “因严重滞后与实践发生的激烈碰撞，以及国际公约的最新发展，都需要我们重新审视现有的相关法律，制定新的规定已是刻不容缓。正是基于以上理由，我建议修改民用航空法，废除《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》。”张起淮表示。

    他认为，有两种可行方案。一是彻底废除现行国内航空运输中的限额赔偿制度，航空旅客人身伤亡完全按照侵权责任法处理。修改民用航空法第九章，删除有关限额赔偿的条款。

   “如果在航空运输中废除限额赔偿制度，航空运输与我国国内运输中的公路运输、铁路运输一样，都不再实行限额赔偿，是运输领域法律制度的一大进步。”他强调。

    另一方案则是借鉴国际公约的规定，建立定期复审机制，国际国内并轨。

    张起淮表示，1999年《蒙特利尔公约》（全称是《统一国际航空运输某些规则的公约》）于2005年7月31日起对我国生效。《蒙特利尔公约》建立起了全新的航空旅客赔偿责任制度。我国完全可以借鉴该公约的规定设计国内航空运输旅客损害赔偿责任制度。

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