专家建议修改相关法律建立健全律师立法参与渠道

    近年来，中国律师的立法参与从无到有、从少到多。一些重要的法律，如合同法、刑法、著作权法等的制定或修改都有律师的参与。但浙江工业大学教授石东坡今天在接受《法制日报》记者采访时表示，从现状看，特别是较之于律师业发达的国家，我国律师的立法参与还相距甚远。

    石东坡建议，修改立法法、律师法，完善地方立法条例，畅通律师立法参与渠道。

    2011年1月24日，全国人大常委会委员长吴邦国郑重宣布“中国特色社会主义法律体系形成”。

   “随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国的立法工作将进入‘后中国特色社会主义法律体系时代’。基于律师职业的职业特点、职业使命，结合科学立法、民主立法成为后体系时代之立法主旋律，我认为，律师立法参与正契合了后体系时代的客观立法需求，律师立法参与之优势展现可谓恰逢其时。”石东坡说。

    在石东坡看来，后体系时代律师参与立法有着明显的优势：首先，律师所具备的素质、法律思维方式、均衡立法利益的能力，在立法参与中作为表达者、设计者、评价者、批评反馈者，有益于科学立法目标的实现；其次，律师参与立法，对主体多元化的丰富、所代表的民间性昭示了立法民主的本质。

    石东坡认为，律师参与到立法过程之中，相较于起草主体的单一化、局部化和地方化的立法，更能在立法中平衡不同群体的利益，保护困难群体的利益。同时，律师始终扎根于现实生活，业务范围遍布社会生活的各个方面，其作为民间力量参与立法，对提升公众对法治的期望与信心，赋予法律以民意性和权威性方面将发挥不可替代的作用。

    “后体系时代律师参与立法所展现的专业性、严谨性、民间性，将对克服专家立法时代，法学专家和政府官员主导着规则的制定而导致的超前立法意识下法律规范抽象化、术语化、操作性欠缺，部门利益主导下规章制度片面性、倾向性的弊端，对于弥补法律体系漏洞，践行科学立法、民主立法的基本原则，具有现实的可行性、迫切性与有效性。”石东坡说。

    石东坡介绍，律师立法参与的形式，按不同的标准可以分成不同的类型。按照律师参与立法的层次级别不同划分，可以分为律师参与中央立法和参与地方立法；按照律师参与立法的部门不同划分，可以分为律师参与人大立法和律师参与行政立法；按照律师参与立法的组织形式不同划分，可以分为律师协会参与立法、律师事务所参与立法、律师个人参与立法；以律师参与立法依赖制度化途径的差异，可以分为法律参与和事实参与；而以律师介入立法的程度不同，则可分为直接参与立法和间接参与立法。

    2001年，重庆市人大常委会打破以往地方立法草案通常由有关职能部门起草的惯例，委托重庆索通律师事务所独立、完整地起草《重庆市物业管理条例》，成为律师参政议政的标杆性事件。

   “这是典型的律师直接参与立法的方式。”石东坡解释说，直接参与立法是指律师直接参与法律法规的制定工作。主要包括两种模式：一是律师直接进入立法机关，作为立法者参与立法。其典型形式是通过当选人大代表和政协委员直接参与立法。二是律师接受委托起草法律法规草案或者对法律法规草案提出修改意见。

    对于律师间接参与立法，石东坡介绍，是指律师不直接参与法律法规草案的起草，而是通过对法律法规的理解和运用以及为社会成员提供法律服务来间接地对立法产生影响。

    “值得注意的是，律师所进行的业务活动也就是在间接地参与立法。通过个案代理参与立法，律师通过诉讼，替困难群体表达利益，把意见向有关部门反馈，这也是律师间接参与立法的形式。此外律师通过撤销的法案，积极参与备案审查和清理法规工作，通过公众传媒参加立法，通过报纸、书刊、互联网等方式与途径，把握法制部门公开征求立法意见和建议的契机，对立法发表自己的观点和看法，也是值得倡导与践行的间接立法参与方式。”石东坡说。

    “尽管有政府方面的积极尝试与推动，学术界的理论依据为支撑，律师界的积极响应和参与，但在成就成果的背后也应看到，律师立法参与更多的带有偶然性与随机性，各种参与形式尚未规范化、制度化、法律化。”石东坡指出。

    如何实现后体系时代律师立法参与充分施展、途径渠道畅通？石东坡认为，采取相关保障措施，在尊重宪法和法律赋予律师的政治权利的前提下，建立健全律师立法参与渠道，将其以法律的形式固定下来，并将已有规定明确化、精细化，使其更具可操作性，让律师立法参与有法可依。

   “现有法律规定针对律师立法参与给予的保障性措施，可以说是几近空白。为使律师立法参与法律化、常态化，有必要对立法法、律师法作相应的修改，完善地方立法条例。”石东坡指出，“目前已有的立法提案、立法调查、立法草拟、立法听证、立法审议、立法解析制度等的具体参与内容、方式、途径并未明确规定，可操作性堪忧。因此完善立法听证的内容、规范立法听证的程序并使之良性运转尤为必要。”

    另一方面，石东坡表示，由于律师既有对相关法律规范的研究深度，又有因服务民间而形成的实践广度，加上了解社会公众对法律制度的认知度、满意度，因此，将律师纳入立法评议、立法后评估的主体行列，并以座谈会、听证会、实地调研等规范化、制度化形式实质性地介入参与其中，具有内在的科学性、合理性。

    2009年8月11日，陕西省1052名律师分别为494名省人大代表、558名省政协委员免费担任法律顾问，在全国开创先河。

    据介绍，作为基于对国外法律助理制度的了解进行创新的尝试，目前我国的法律助理(顾问)制度在实践中已取得一定成效，但却仅局限于某些地区的尝试与探索。石东坡认为，律师担任法律助理，对于扩充立法的民意基础，加强立法的民主性发挥着重要的作用。有必要在明确规定法律助理的职责、完善管理制度、保障法律助理的工作经费和工作条件的前提下继续推进律师助理(顾问)制度。

    “需要强调的是，律师参与立法也需要律师协会、广大律师怀着更加坚定的信念，以更大的热情、更加积极的姿态努力争取，坚持不懈。”石东坡最后说。

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