专家建议草案增设专章防治PM2.5应对“霾伏”

    北京接二连三的雾霾天气引发了人们对空气质量的强烈关注。被称为北京史上最严厉的大气污染防治条例草案送审稿目前正在向社会公开征求意见。《法制日报》记者今天专门采访了相关环境法专家,专家认为,草案送审稿契合生态文明建设要求,条款内容设置符合北京市实际情况,很有针对性,其中有关总量控制、应急的规定科学合理。专家同时建议,应增设防治PM2.5污染专章,以应对北京遭遇的雾霾天气。

    在立法目的中增加环境权

    草案送审稿在立法目的中规定:为防治大气污染,改善本市大气环境质量,保障人体健康,促进经济社会全面协调可持续发展,依据国家有关法律法规,结合实际,制定本条例。北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞认为,应在其中加入确认和保障公民环境权的内容。

    杨朝霞认为,确认和保障公民环境权是生态文明建设的重要方面,北京作为全国的首善之区,应该率先垂范,优先在立法上确认环境权,为全国生态文明法制建设奠定基础和积累经验。

   “建议将草案送审稿第一条中的立法目的修改为:为防治大气污染,改善本市大气环境质量,维护大气环境权益,保障人体健康,促进经济社会全面协调可持续发展,建设生态文明,依据国家有关法律法规,结合本市实际,制定本条例。”杨朝霞说。

   “除了在立法目的上规定环境权外,还应当在总则中规定环境权的一般条款。”杨朝霞建议,将草案送审稿第八条关于“公民法人权利和义务”的规定修改为:一切单位和个人都有享用良好大气环境的清洁空气权,也有保护大气环境的义务,并有依法获取大气环境信息、参与大气环境行政决策、监督大气环境污染行为和进行大气环境诉讼等权利。

    杨朝霞认为,法律的生命在于实施,为确保环境权能真正得到实现,有必要规定保护和救济环境权的司法诉讼制度。建议在第七章法律责任部分,规定大气环境公益诉讼的内容:对污染和破坏大气环境的行为,有直接环境利害关系的公民、依法登记的环保组织以及有关环保行政机关可以向人民法院提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的,检察机关也可以直接提起诉讼。

    重点加强对PM2.5污染防治

    自2011年11月始,北京的PM2.5污染问题日益引起关注,影响了市民的身体健康和正常的生产生活。杨朝霞认为,作为防治大气污染的地方性法规,草案送审稿并没有将PM2.5污染防治工作列为立法重点,建议列专章进行规定。

    杨朝霞建议,首先应在总则中特别指出PM2.5污染防治问题,将第十条关于“绿化与生态建设”的规定修改为:本市各级人民政府应当按照有利于大气污染物扩散的原则合理规划城市建设和空间布局,加强生态建设,扩大城乡绿化、水域面积,采取有效措施做好防尘治沙和PM2.5防治工作,改善大气环境质量。

   “增设防治PM2.5污染专章,对PM2.5污染防治问题进行直接和专门规定。”杨朝霞指出,草案送审稿规定了防治固定源大气污染、防治机动车和非道路用动力机械排气污染、防治扬尘污染等大气污染防治问题,虽然这些措施对于PM2.5污染防治有一定作用,但毕竟针对性不强,作用有限。

    杨朝霞建议,草案送审稿可借鉴我国水污染防治法关于“饮用水水源和其他特殊水体保护”进行专章规定的经验,对作为北京市突出大气环境问题的PM2.5污染进行专门规定。

   “需要特别指出的是,必须同时制定有效的执行和保障措施。北京市2012年底出台了《北京市空气重污染日应急方案(暂行)》,规定在极重污染日,施工工地停止土方施工,冶金、建材、化工行业的污染减排量上升到30%,在京党政机关和企事业单位带头停驶公务用车30%。”杨朝霞建议草案送审稿将《北京市空气重污染日应急方案(暂行)》中的部分规定纳入其中,以确保PM2.5污染防治问题得到有效化解。

    环境违法可规定按日处罚

    草案送审稿第十一条关于“联防联控”规定:根据国家有关区域大气污染联防联控规划,市人民政府应当积极与相关省市推动区域联防联控工作,建立相关区域合作制度。中国政法大学环境资源法研究所副所长胡静副教授指出,本条是针对区域污染与本地污染叠加而造成雾霾天气所规定的,在2010年国务院就下达了关于建立区域联防联控规划的指导意见,但是该规划至今尚未出台,本条没有任何可以参考的文件,也就相当于该条没有任何执行力。应当尽快完善相应的配套措施,构建起京津冀区域合作制度,缓解该区域的大气污染。

    草案送审稿在许多条款的后面都附有罚则条款,如第十三条至第二十条、第二十二条等,胡静认为,草案送审稿中许多关于罚款的规定,最低的仅一千元,最高也只不过五十万元,只有在多次违反同一规定时,最高处罚才达到一百万元,大多罚款分布在十万元这一幅度,可以看出草案送审稿的处罚力度较低,还会引起“守法成本高,违法成本低”现象出现,应当加大处罚力度。

   “可以考虑将按日计罚的方法引入草案送审稿中,重庆市借鉴美国对环境违法行为实施按日计罚的做法,效果良好。”胡静建议。

    草案送审稿中有关“生活用煤污染控制”就个人用煤规定:个人用煤应当使用符合标准的固硫型煤,禁止向个人销售散煤和不符合规定标准的固硫型煤。胡静指出,该条可操作性差决定了难以真正保证农村地区自采暖用煤的质量,可以考虑由北京市政府以低于市场价格向农民出售低硫煤和低灰分煤。

   “草案送审稿还可增加提高燃油费和城区内私家车停车费的规定,以引导市民乘坐公共交通工具出行,减少汽车尾气排放。”胡静最后说。

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