诉调对接工作的现状与思考

    司法责任就是及时有效地化解纠纷，通过正当程序实现公平正义。随着社会转型期和矛盾多发期的来临，各级法院尤其是基层法院大都面临着案多人少、信访压力过大、审判质量不高，群众满意度较低的窘境。面对有限的司法资源，社会的正义诉求面临着越来越大的挑战，为了摆脱困境，各地法院不约而同的选择了“诉调对接”的工作机制。严格意义上讲，“诉调对接”并不是一个法学概念，它指的是一种工作方法，理论上对“诉调对接”较为流行的定义是：通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解这两种纠纷解决机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，从而更好地维护社会的和谐与稳定。“诉调对接”中的“诉”代表法院诉讼系统，“调”代表人民调解、行政调解等非诉调解系统。“诉调对接”实质是法院诉讼系统与法院外非诉调解系统的相互对接，形成人民法院与社会调解组织在职能上良性互动、在作用上优势互补。

　　一、诉调对接工作涉及到的关系层面

　“诉调对接”的推行既涉及实体的问题,又涉及程序的问题；既有内部的问题、又有外部的问题；既有规律性的问题，又有特殊性的问题。“诉调对接”几乎已经覆盖了法院方方面面的工作，但归纳起来，主要是围绕三种关系进行的。

　　法院内部关系层面。具体的讲，一是管理关系，诉调对接要有相应的部门、人员、职责，使得诉调对接在法院内部的管理关系更加清晰，管理过程更加高效，监管活动更加有效，从而增强法官参与“诉调对接”工作的主动性和自觉性，提高“诉调对接”工作的成效和质量。二是协作关系，“诉调对接”不是线性的，它是立体的，全程的。在程序上包括诉前、诉中、诉后、一审、二审；在实体上包括民商事案件、刑事附带民事案件、行政纠纷案件以及鉴定案件等。这就需要法院各部门之间，法官、庭长、院长之间，上下级法院之间通力协作。三是考核激励关系，“诉调对接”的目的主要是用非对抗的方式化解矛盾，这就要求在绩效考核和激励机制上得以充分体现，起到积极的导向作用。

　  法院与社会公众的关系层面。“诉调对接”在开启多元化纠纷解决机制的同时，也改变了法官与当事人之间简单的诉讼关系，它不但要求法官辨法析理，定分止争，更强调法官的亲民性和服务性。从社会学的角度看，“诉调对接”也是一种公共服务，服务对象不仅包括当事人，也包括社会一般公众。在化解纠纷过程中，要打破当事人、社会公众与法院的距离感，“诉调对接”所提供的司法服务，无论是当事人诉讼进程中的司法服务，还是社会公众获取的一般性司法服务，都超越了诉讼本身的限制。通过服务理念的变化，服务模式的转变和服务效率的提升，增加民众接近司法、接近正义的机会。

　　法院与其他机构的关系层面。主要包括法院与非诉调解机构的关系，与其他司法机构的关系，与党委政府的关系。“诉调对接”要在党委领导和政府支持下推进工作体系建设。法院要紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用，将人民调解、行政调解、司法调解“大调解”工作体系建设纳入推进“三项重点工作”的整体部署。在坚持三大调解各司其职的前提下，充分发挥司法的引导、保障作用，加强与人民调解、行政调解在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合，及时把社会矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，促进社会和谐稳定。

　　二、法院诉调对接工作的基本现状

　　以阿克苏地区法院为例，阿克苏地区法院目前下辖八县一市共九个基层法院。地区两级法院均成立了诉调对接工作领导小组，由院党组书记、院长担任组长。为保证诉调对接工作有效运行，两级法院一方面成立专门机构，搭建工作平台。2012年以来，地区两级法院大部分挂牌成立了诉调对接专门机构，设立调解室，并对诉调对接机构职能进行了明确。另一方面，地区两级法院着力加强了诉调对接办公室的人员配备，其中中级法院专门配备明确4名同志专门负责诉调对接事务，而各基层法院至少配备专门的诉调对接工作人员2人，在业务庭配备兼职调解法官至少6人。同时，积极在业务部门、人民法庭专门设立了人民调解工作室，并与各县（区）司法局会商一致，从退休的法官、社区街道工作人员中选聘人民调解员到人民调解工作室参与调解工作。有7家基层法院专门设立了诉前调解室，配备专人负责诉前调解工作，同时积极与当地调解组织联系，由调解组织委派专人负责或常驻法院进行诉前调解工作。其中库车县人民法院还建立了特邀调解组织，以邀请相关组织参与诉讼调解，并进行造册管理，提高调解组织介入效率。为充分发挥人民法院审判职能作用，化解社会矛盾，取得了一定的社会效果。

　　三、诉调对接工作基本做法

　　（一）加强组织领导机制，深入开展诉调对接工作

　　地区两级法院将不断完善“诉调对接“工作组织领导机制，确保“诉调对接”工作有效、深入、扎实开展。建立健全诉调对接工作领导小组，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，相关职能部门共同协作的工作格局。尤其是部分基层法院强化诉调对接工作管理和考评机制，将诉前调解、诉前调解成功率等指标作为考核诉调对接工作的重要指标，加强对诉调对接工作的激励和引导。

　　（二）加强工作保障机制，加强队伍管理

　　一是出台相关规范性文件，进一步明确诉调对接工作的内容、程序和任务，为诉调对接工作的深入开展提供完备的制度保障。先后制定了《阿克苏地区中级人民法院、阿克苏地区司法局关于进一步推进人民调解与诉讼调解衔接工作的实施办法》、《阿克苏市人民法院三调联动领导组织机构》、《阿克苏市人民法院三调联动工作实施方案》、《温宿县人民法院诉调对接制度》、《阿瓦提人民调解委员会纠纷“一案一补”管理办法》等10余份专门性的规章制度。

　　二是加强队伍建设，将政治素质高、业务能力强、善做群众工作的人员充实到诉调对接工作办公室，为诉调对接工作提供高水平的人力保障。主动及时向党委、人大、政府汇报或通报诉调对接工作情况，反映存在的困难和问题，争取重视、关心和支持。

　　三是加强上下级之间、内外部之间的协作联动机制。对于诉调对接案件，特别是群体性案件、涉及民生案件、有重大社会影响的案件，院、庭领导亲自参与调解，形成案件承办人、合议庭、庭长、分管院长、院长共同参与、上下联动的调解机制。安排专人联络基层法院、基层法院专人联络乡镇、社区调解员，实现三级纵向联网机制。积极与信访局、司法局、妇联等相关部门调解员联络，实现横向联网机制。

　　四、诉调对接工作中的困境

　　1.“诉调对接”缺乏法律制度上的支撑。虽然最高人民法院有关于调解工作的司法解释，但并没有深入涉及“诉调对接”的内容。如何开展诉调对接，其具体的操作程序、组织架构、诉调对接与其他诉讼程序的关系等均无明确规定。尤其是立案前法院提前介入存在无制度支持、面向对象过窄，实施力度缺乏支持的困境。同时由于“诉调对接”并无强制性约束，调解与否取决于当事人的意志，一旦一方当事人拒绝由“诉调对接”组织开展的协调调解活动，则“诉调对接”无法开展。因此，制度上的缺失导致“诉调对接”工作难以顺畅实施。

　　2.“诉调对接”工作还没有成为全社会的共同意识。现在，“诉调对接”工作主要靠法院推进，但法院掌握的社会资源有限，推进工作存在不小的难度，导致“诉调对接”采用的比例仍然较低，处于探索状态。从阶段上看，使用最多的仍然是诉前调解和立案调解，从适用法院来看，因诉讼标的原因，调解也多集中在基层法院，中级法院却开展困难，在适用的类型上看，民事案件使用较多，商事案件较少，刑事（自诉）行政案件则使用“诉调对接”的更少。

　　3.审判效率难以保障。近几年来，各级法院都将案件调解率作为质效评估数据之一，直接与业务目标考核挂钩，一些法院一味追求调解效果，盲目设定案件诉前审查程序，无论有无调解可能的，都先行分流到人民调解组织或诉前调解室先行调解，调解不成的方可诉讼裁判。这些做法往往会将正常的立案时间无限期推后，导致当事人无法及时、顺利地保护自身合法权益，不但没有发挥调解应有的和谐效果，反而会使案件久拖未决，影响审判效率，也会让当事人对人民法院产生强烈的不信任感。

　　4.“诉调对接”的物质保障有待加强。从社会矛盾大调解中心建设的角度来讲，有的地方比较重视，物质装备投入较多，例如库车县法院每年投入大量的资金，发放给人民调解员以促进诉前调解。但也有不少地方仅是流于形式，没有经费保障，处于可有可无的状态。但从近年的情况来看，库车法院投入的经费没有政策支持，只能从法院自筹资金解决，造成了比较大的资金缺口，投入已经逐年在大幅减少。而其他法院对聘请的特邀调解员基本上也未提供任何报酬，仅是义务性工作，难以保证所有的调解人员都有内在的积极性。同时，由于法院的办公场所有限，大部分法院根本无法提供长期固定的办公场所供人民调解员使用，严重影响了诉调对接工作的开展，和调解工作的推进。

　　5.人民调解员工作缺乏有效考评。现行的考评体系还不够完善，对调解组织和调解人员的工作业绩考核没有设定具体的项目和分值加以量化，导致考核停留在面上，甚至流于形式，考核措施尚需进一步细化，考核力度有待进一步加大。

　　6.司法确认工作流于形式。经社会矛盾纠纷调处中心、人民调解组织、行政机关以及其他诉讼外调解组织调解达成的调解协议，及时依法予以确认是三调联动工作的重要内容。但目前基层法院往往是开展一段时间就办不下去，到了今年阿克苏市法院、沙雅县法院、阿瓦提县法院、乌什县法院甚至出现了司法确认案件为零的情况，使司法确认工作流于表面。

　　五、诉调对接工作解困思考

　　1.建立以法院为主导的新型调解制度。我国的人民调解制度是除诉讼程序外，运用最为广泛、最成功、并深受广大群众和基层社会欢迎的一项具有中国特色的法律制度。而法院调解制度是审判权与处分权相结合。从当事人角度讲，是否运用法院调解的方式解决纠纷取决于双方当事人的自愿，调解协议的达成也都必须以双方当事人的自愿为前提，调解协议的基础实质上即双方当事人的合意，这种合意包含了当事人一方或双方对自己实体权利的处分，并以此换取纠纷的解决;从人民法院的角度讲，法院调解又不仅仅是纯粹当事人之间私权的合意，而是在审判人员的主持下，通过审判人员的说服教育，使双方当事人明了法理，知晓是非，从而达成解决纠纷的协议。因此，“诉调对接”机制应当以改革传统人民调解制度，着重建立以法院为主导的诉调对接机制为目标，通过对人民调解指导等形式实现人民调解与诉讼制度有机衔接不仅有利于树立人民调解的权威，也有利于激励人民调解机构去化解更多的社会矛盾，减少国家有限司法资源的耗费，更有利于方便、快捷地维护和实现人民群众的合法利益，维护社会秩序，维护司法的安定性、权威性。

　　2.促进法官从技术性法官到社会性法官的转变。“诉调对接”更强调法官的社会属性，首先要求法官学会走群众路线，走群众路线是我党的三大法宝之一，法官走出象牙塔，走下审判台，走向基层，了解基层，拉近法官、法院与人民群众的距离。“诉调对接”要求新时期的法官学会走群众路线，学会做群众工作，提高解决实际问题的能力。其次要求法官增加社会经验阅历，生活需要司法，司法也需要生活，一定要深入生活，了解群众所思、所想、所求，深入了解矛盾纠纷发生的深层次原因，才能将“诉调对接”工作作实作好。最后，法官一定要充分了解国情、区情、社情、民情。法官要通过“接地气”的方式，把“最后一道防线”的工作做到前端去、做到第一线去，充分了解我们生存土壤的酸碱度，充分把握人民群众、企业的新期待、新需求。

　　3.加强与其他行政机关的配合。进一步主动把诉调对接纳入党委、政府的中心工作。各法院定期向党委、人大、政府、政协汇报或通报诉调对接工作的成效，分析研判诉调对接工作存在的困难和亟待解决的问题，积极争取党委、政府及相关职能部门的支持；积极完善诉调对接考核机制，争取在全市范围内将诉调对接工作实绩、万人诉讼率、涉诉上访率等纳入平安建设和社会治安综合治理工作考核范围。

　　在坚持自愿调解原则的前提下，秉承着最终解决纠纷的理念，法院应该坚持能动司法，进一步完善“诉调对接”制度，不断探索和尝试“诉调对接”、“诉裁对接”、“诉警对接”的新途径，加强经验的交流与学习，以使其在处理案件纠纷、化解矛盾时发挥更大的作用，更好地回应社会对和谐司法、能动司法的需求，最终真正实现定分止争的目的。

   （作者单位：新疆阿克苏地区中级人民法院）

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