论我国党政领导干部问责制的完善

    【摘要】：《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》实施两年来，对党政领导干部实行问责方面已经取得了初步成效。但该问责制在现实运行的过程中尚存在某些不足，在一定程度上影响了党政领导干部问责制的有效实施。本文拟在深入分析党政领导干部问责制存在现实问题的基础上，结合我国实际，分别提出各项具体完善建议。

    【关键词】：党政领导干部 问责制 完善建议

    “有权必有责，用权应尽职，失职必问责”。所谓党政领导干部问责制是指对于因不履行或者不正确履行法定职责而给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响的党政领导干部由问责决定机关给予追究“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”等责任形式的行为。2009年5月22日，胡锦涛总书记主持召开中共中央政治局会议审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。同年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《暂行规定》，自发布之日起施行。《暂行规定》的颁行是我党在当前历史发展的新时期加强对党政领导干部管理和监督，增强党政领导干部责任意识和公权力意识，强化反腐倡廉制度建设的又一重大举措，充分体现了党“立党为公，执政为民”、“从严治党，从严治政”的执政理念，对于提高党的执政能力和执政水平，督促广大党政领导干部本着对党和人民高度负责的原则认真履行职责、严于律己、奉公守法、勤政尽职、廉洁用权都具有十分重大的意义。作为由中央制定的全国性规范，《暂行规定》实施两年来，有效解决了以往各地各部门党政领导干部问责标准不一、问责方式不一、问责效果不佳等现实问题，为党政领导干部问责由“权力问责”向“制度问责”的转变提供了充分的规章依据和有力的制度保障，党政领导干部问责制已逐渐成为了我国政治生活的一种常态。然而应当看到，党政领导干部问责制在我国尚处于刚刚起步发展的阶段，该问责体系目前仍不健全，在现实运行的过程中尚存在某些不足。为了保证党政领导干部问责制在我国的有效推进，本文拟在深入分析党政领导干部问责制存在现实问题的基础上，结合我国实际，分别提出各项具体完善建议。

    一、党政领导干部问责制存在的现实问题

    从《暂行规定》实施近两年的情况看，党政领导干部问责制在现实运行的过程中仍存在以下几方面的问题：

    （一）在对“党政领导干部”范围的界定上，《暂行规定》与《公务员法》及《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定不一致，造成问责对象范围窄。

    结合《公务员法》第2条和《党政领导干部选拔任用工作条例》第4条的规定，党政领导干部的范围包括“中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员”，此外还包括“工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员”；而依《暂行规定》第2条的规定，“党政领导干部”的范围包括“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员”。二者相比较，显然《暂行规定》在适用对象上明显欠缺了“人大、政协、法院、检察院以及工会、共青团、妇联等人民团体”的领导成员，由此造成了实践中党政领导干部问责对象范围的狭窄。事实上，在现实中因不履行或者不正确履行法定职责而给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响的情形在“人大、政协、法院、检察院以及工会、共青团、妇联等人民团体”的领导成员身上同样可能会出现，因此从党政领导干部问责制设置的原有初衷来看，这些机关的领导成员也应当属于党政领导干部问责的范围之列。

    （二）问责适用情形评价标准未细化，造成实践中问责难以有效执行，时常出现执行错误偏向。

    虽然《暂行规定》第5条具体列举规定了对党政领导干部实行问责的各种适用情形，但是对于其中每种适用情形的具体评价标准是什么，《暂行规定》却没有作出具体细化的规定，譬如该条第一款规定“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”须要对党政领导干部实行问责，但是“重大损失或者恶劣影响”的具体评价标准是什么？到底是造成100万损失构成重大损失还是造成200万损失万构成重大损失？这些在《暂行规定》中均未予以明确，由此造成党政领导干部问责制在具体实践的过程中往往难以得到有效的执行，并造成问责执行时常出现如下错误偏向：

    1.重大事故问责多，一般过错行为问责少。从我国近年来发生的问责事件看，对党政领导干部实行问责大都主要是集中在对重大事故（如矿难、重大地质灾害等）的问责上，而对于用人失察、失误或者审批把关不严等一般过错行为却很少问责甚至根本不问责，由此造成人们逐渐产生“重大事故才问责，一般行为不问责” 的错觉，这显然已经严重违背了党政领导干部问责制的原有本意。

    2.有过问责多，无为问责少。由于问责适用情形评价标准不细化，造成实践中问责也主要是集中在对过错作为的问责上，而对于庸官、懒官等不作为却很少问责，至今尚未有一起因不作为而遭问责案件的发生。

    （三）问责方式适用规定不具体，无法与《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等相关规定有效衔接。

    《暂行规定》第7条规定：对党政领导干部实行问责的方式分别包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等七种类型。然而，对于上述各种问责方式的具体适用情形是什么，即在什么情况下适用什么类型的问责方式？问责方式是只能单独适用还是可以合并适用？《暂行规定》对此均未予以明确。另外，由于问责主要“问”的是领导干部的领导职务而不专门针对领导干部的具体责任（包括党纪责任、政纪责任以及刑法责任），也就是说领导干部被“问”职务之后还须根据有关规定承担相应的具体党纪或者政纪甚至刑法责任，因此问责方式适用显然必须与处分方式以及刑法规定做好有效衔接。然而，《暂行规定》对此亦未作出明确规定。譬如《暂行规定》第10条规定：“对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。”若某一领导干部因某一事件引咎辞职或者被责令辞职、免职的同时又受到了开除的行政处分，此时该领导干部本身已经丧失了公务员的身份，因此对该领导干部显然不能再适用《暂行规定》上述规定再对其安排其他公务岗位或者工作任务了。这实际就是《暂行规定》未能与处分方式有效衔接的重要体现。

    （四）问责启动程序、问责具体操作程序以及问责处理期限有缺陷。

    1．问责启动程序主体明显缺位。《暂行规定》第11条规定：“对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责”，也就是说谁任免的领导干部就由谁来启动问责程序进行问责，纪检监察机关、组织人事部门负责问责调查核实。依该规定，显然其在问责启动程序上完全忽视了法律赋予政协机关（委员）的建议或者提案权、司法机关的司法建议权，实际上政协机关（委员）提出的建议或者提案、司法机关提出的司法建议也应当成为问责程序启动的依据。此外，在实践中，下级机关及其工作人员、人民群众的举报对于问责程序的启动也具有重大的作用。然而，《暂行规定》对于这些主体参与问责启动却未作出明确规定，由此造成了问责启动程序主体明显缺位。

    2. 问责具体操作程序不完善。《暂行规定》第三章首次对问责的具体操作程序作出了明确的规定，有利于党政领导干部问责制的有效实施。但是，与行政法领域其他相关制度相比，问责程序尚欠缺如下程序制度：①回避制度。《暂行规定》明确规定了对问责事件的调查主要由纪检监察机关、组织人事部门来具体负责实施，但如果该问责事件与纪检监察机关、组织人事部门存在密切的利害关系，那么此时纪检监察机关、组织人事部门是否需要回避？《暂行规定》对此并未作出明确规定；②告知制度，即问责决定机关在作出问责决定之前，应当告知当事人作出问责决定的的事实、理由及依据，并明确告知当事人依法享有的权利（陈述申辩权）。但《暂行规定》对此并未作出明确规定；③再申诉制度。《暂行规定》第22条规定：“被问责的党政领导干部对问责决定不服的，可以自接到《党政领导干部问责决定书》之日起15日内，向问责决定机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉后，应当在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。”但是，如果被问责的领导干部对问责决定机关的申诉处理决定不服，能否再向决定机关的上一级机关提出再申诉？《暂行规定》对此并未作出明确规定。

    3.问责处理期限不明确。《暂行规定》对于问责决定机关自问责立案后，应当在什么期限内将问责事件处理完毕并作出问责决定书并没有作出明确的规定，这样显然难以保证问责的效率，如果问责决定机关怠于问责，那么最终必将无法达到问责预期的社会效果。

    （五）问责相关配套制度不健全。

    党政领导干部问责制的有效实施显然不能只依靠一个单一的《暂行规定》，必须辅之相关的配套制度。然而，从我国目前的情况来看，与党政领导干部问责制的相关配套制度并不健全，甚至在某些领域还存在制度空白，严重影响了党政领导干部问责制的实施效果，具体来说，这主要体现在以下三个方面：

    1.信息公开程度不高。“知政才能问责”，信息公开是有效实施党政领导干部问责制的前提和基础。如果党务、政务信息不公开或者公开程度不高，必将影响公民、新闻媒体参与问责的积极性和可能性。“近年来，虽然党和政府加大了透明执政的力度，颁布了《政府信息公开条例》，使信息公开工作取得了重大进展。但是，从整体上看，受各种条件制约，信息公开仍然有限，公开的时间过程不够及时、内容不够全面、形式不够灵活、程序不够规范等问题依然存在，公众对党和政府的情况知道的仍然较少，难以把握和了解公共事件的真相和细节，不知道问责的方式和程序。信息的不对称加大了问责制实行的难度。[1]”

    2.政府绩效评估制度不完善。政府绩效评估是衡量党政领导干部是否履行职责及在多大程度上履行职责的重要指标。然而，由于我国政府绩效评估制度起步晚，该制度目前在我国尚存在许多不完善的地方，至今未能得到有效的实施，这在一定程度上制约了党政领导干部问责制的推行。

    3.行政组织法规定不完善。长期以来，由于我国行政组织法的相关规定不完善，造成各级机关及其工作人员之间的职责和权限不明确，责任划分不清晰。因此导致一旦发生须要问责的事件时，往往出现“权责不清，或有责无权，或有权无责，权力与责任不平衡、不对称的现象 [2]”，由此陷入“谁都有责任、谁又都没有责任”的困境，导致问责却无法真正“问”到具体责任人的身上，显然背离了实行问责制的原本初衷。

    上述现实问题的存在，从根本上说，主要是由于受我国传统“官本位”思想观念的影响，长期以来依然存在党政不分、行政权独大、职责权限不明、司法权弱化等权力体制弊端，以及信息公开程度不高、公民参与机制不健全等多方面原因综合造成的结果。

    二、对进一步完善我国党政领导干部问责制的思考

    （一）切实转变传统“官本位”思想，培育良好问责新环境。

    我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的权力来源于人民，因此国家权力的行使必须做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。这就要求广大党政领导干部必须切实转变传统“官本位”思想，自觉树立“民本位”理念，深刻理解实行党政领导干部问责制的重要性和必要性，本着对党和人民高度负责的原则认真做到“万事民为先”，“人民的利益高于一切”，充分认识到“有权必有责”，“当官有风险”，自觉加强自身责任意识和公权力意识，将“对人民负责，为人民谋福利，接受人民监督”作为自己行使权力，履行职责的根本宗旨。另外，从长远来看，党政领导干部问责制的有效实施还离不开广大公民、新闻媒体的积极参与。因此，必须在全社会继续加大对党政领导干部问责制的宣传力度，不断提高公众对党政领导干部问责制的认知和认可程度，逐渐在全社会培育起“人人关心问责、人人参与问责”的良好问责新环境。

    （二）参照《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，扩大问责对象的范围。

    具体来说，就是要扩大党政领导干部问责适用的范围，明确将人大、政协、法院、检察院以及工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员也纳入问责范围之列，只要他们存在不履行或者不正确履行法定职责而给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响的情形，就应当适用《暂行规定》的有关条款，对其实行问责。这种做法可以保证问责制在不同的机关中“一视同仁”地实施，有利于增强其推行的公正性和权威性，从而能在更大的范围内督促广大领导干部认真履行职责，慎重行使自身权力，积极采取各项预防措施尽可能防止各种损害国家利益和人民利益的事故、事件、案件的发生。

   （三）具体细化问责各种适用情形的评价标准，增强问责执行的可操作性。

    具体来说，就是要对《暂行规定》规定问责的各种适用情形进行具体量化，以具体数据明确各种事故、事件、案件到底要达到何种损失程度或者恶劣影响程度须要问责，从而增强问责的可操作性和执行力，避免因问责适用情形条款规定过于原则、抽象而无法将其原本规定的问责责任落到实处。此外，问责适用情形评价标准具体细化还可以有效改变以往传统“重大事故问责多，一般过错行为问责少”、“有过问责多，无为问责少”的执行错误偏向，不管是重大事故还是一般过错行为，不管是有过还是无为，只要其造成的损失或者恶劣影响达到了问责适用情形的具体数据，那么就一律要对其进行问责。

    （四）明确各种问责方式的具体适用情形，做好与《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等相关规定的有效衔接。

    具体来说，就是要根据问责事故、事件、案件所造成的损失或者恶劣影响程度，明确规定各种问责方式的具体适用情形，确保做到“权责一致”。另外，由于“责令公开道歉”的问责方式至今在我国尚无单独适用的先例，并且对于被问责的领导干部来说，如果只是单独受到“公开道歉”的问责，由于该种问责方式对领导干部的权利义务并没有产生任何实际性的影响，因此“责令公开道歉”问责方式的单独适用显然就很难对其起到应有的警示作用，鉴于此，笔者建议“责令公开道歉”的问责方式不应被单独适用而应当与其他问责方式合并使用，即领导干部在被“停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”的同时还应当向社会公众公开道歉，这一做法在西方发达国家中相当普遍，它不仅可以达到对领导干部产生应有的警示，督促其增强自身风险意识和忧患意识，而且更为重要的是它还可以增强公众对问责的认可和接受程度，从而使问责收到良好的社会效果。此外，还应当结合《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》的相关规定，保证问责方式能与处分方式以及刑法的规定进行有效衔接，比如，如果某一领导干部在被问责的同时受到了降级的处分，那么在其问责处罚期限一年届满后，就不能让其立刻恢复原职或者让其重新担任与其原任职务级别相当的领导职务；或者在被问责的同时受到了开除的处分，那么就不能再适用《暂行规定》第10条第（三）款的规定酌情安排其适当的公务岗位或者相应工作任务。

   （五）完善问责相关程序。

    1. 完善问责主体的启动程序。明确规定政协机关（委员）所提出的建议或者提案、司法机关提出的司法建议也可以成为问责程序启动的依据。此外，还应当进一步完善下级机关及其工作人员、人民群众对问责参与的举报机制，并适当辅以一定的奖励制度来充分调动其参与的积极性，只要下级机关及其工作人员、人民群众的举报一经纪检监察机关、组织人事部门查证属实，那么纪检监察机关、组织人事部门就应当立即启动问责程序实行问责。“西方国家以及我国香港特别行政区的官员问责制得以良好运转，很重要的一个原因就是社会公众具有强烈的政治参与意识[3]”。

    2. 完善问责具体操作程序。参照现代行政程序的相关制度，弥补问责具体操作程序的不足，即要增加回避制度，明确规定纪检监察机关、组织人事部门及其具体负责实施问责的人员若与问责的事故、事件、案件有利害关系或者与被问责的领导干部所在的机关存在部门利益的，那么其就应当自行回避或者当事人有权以口头或者书面方式申请其回避，从而保证问责的公正性；增加告知制度，明确规定问责决定机关在作出问责决定之前，有义务明确告知当事人作出问责决定的的事实、理由及依据，并明确告知当事人依法享有的权利，否则其作出的问责决定不能成立，这实际也正是以人为本的科学发展观在党政领导干部问责领域具体应用的基本要求；增加再申诉制度，建议参照《公务员法》的规定，尽可能赋予被问责领导干部更多的救济权利，即要明确规定被问责的党政领导干部对问责决定机关作出的申诉处理决定不服的，可以再向问责决定机关的上一级机关（省级以下）提出再申诉，以保证问责决定的正确性。

    3.明确问责处理期限。由于问责具有很强的时效性，因此对问责事故、事件、案件的处理必须要有一个明确的时间限定，以保证问责社会效果的实现。对此，笔者建议，《暂行规定》中应当明确问责决定机关必须自问责立案之日起一个月内作出问责决定，如果问责的事故、事件、案件复杂的，经上一级机关批准可以延长15天，从而有效地保证了问责事故、事件、案件的及时处理。

    （六）完善问责制相关配套制度。

    1.完善信息公开制度。要保证行政机关严格按照《政府信息公开条例》确立的“公开是原则，不公开是例外”的基本原则，依照一定的程序，及时、准确、完整地向社会公开政府信息，使社会公众清晰了解公权力的运行过程，知晓事故、事件、案件的来龙去脉、发生原因、调查程序及处理结果，确保社会公众参与问责监督的信息对称。此外，还应要尽快解决我国目前政府信息公开诉讼难的困境，打破“欲诉无门”、“诉而未果”的瓶颈，以为公民知情权的真正实现提供有力的司法保障。

    2.完善政府绩效评估制度。应当打破现有以政府内部评估为主的绩效评估体系，重新构建一套以社会、市场主体评估为主的全新绩效评估体系，即要实现“由原来只是内部考核，到面向社会进行公开评估；由原来只是政府自我考核，到社会、市场主体评估与政府自我评估相结合；由原来考核过程的‘暗箱操作’，到建立一套可为社会和市场掌握的公开评估指标体系；由原来政府对考核结果具有支配权，到社会和市场主体对考核结果具有决定权[4]”的新转变。

    3.完善行政组织法的规定。即要在行政组织法中具体明确各机关各部门之间的职责和权限，包括要划清党委和政府机关之间、不同层级的政府机关之间、政府机关和其组成部门之间、不同的职能管理部门之间、正副职领导干部之间、领导干部与普通公务人员之间的职责和权限，明确做到各司其职、各负其责、权责统一、责到个人。这样，即便发生须要问责的事故、事件、案件，那么也能立即准确确定具体责任人是谁，保证“权责一致”，并且由于事前权责本身就是清晰明确的，这样具体责任人就不能再将其责任推脱给他人而只能心服接受。

    【参考文献】

    [1]于亚渤. 领导干部问责制运行中的问题与对策思路[J].理论探索，2010（2）：39.

    [2]李晶.困境与出路：我国行政问责制的现实思考[J].云南行政学院学报，2007（2）：151.

    [3]胡良俊.论行政问责制[M].北京：北京大学出版社，2005：27.

    [4]王学军.论我国政府问责制之现实困境以及出路[J].理论与改革，2005（2）：66.

     （作者单位：广西柳州市柳南区人民法院）

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