刍议刑事诉讼审前社会调查制度的问题及对策

    所谓的审前社会调查是指人民法院、人民检察、公安机关、监狱拟对被告人、罪犯实行社区矫正前，委托司法行政机关对被告人、罪犯的个人表现、家庭环境、教育背景和社会生活等情况进行调查，并由司法行政机关向委托机关提交书面调查报告并提出能否被告人、罪犯实行社区矫正的意见的活动。

    2013年1月1日起正式实施的新《刑事诉讼法》第二百五十八条规定，对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行，至此审前社会调查成为法院决定是否对被告人适用非监禁刑的一个重要参考依据。为了进一步完善审前社会调查，使审前社会调查步入规范化、制度化的轨道，笔者对江西省玉山县人民法院2013年开展的审前社会调查进行了专题调研。

    一、审前社会调查的运行现状

    2013年，江西省玉山县人民法院共委托司法行政机关进行审前社会调查215人次，收到审前社会调查报告215份，其中190份调查报告经过评估建议对被告人宣告缓刑，25份调查报告建议对被告人判处管制，这些调查报告使法院适用非监禁刑的案件质量得到了有效提升，有利社区矫正工作的顺利开展。然而，笔者通过调研发现，目前审前社会调查存在委托主体单一、程序规制缺失、调查程序前置、调查报告性质不明等主要问题，影响了审前社会调查制度价值功效的充分发挥，有必要探寻解决之策略。

    二、审前社会调查存在的问题

    （一）委托主体单一

    在司法行政机关提交的215份审前调查报告中，委托主体都是法院，而公安机关、检察机关未曾委托审前调查。根据2012年1月10日由最高人民法院等部门印发的《社区矫正实施办法》（以下简称《实施办法》）第四条规定第一款规定，“人民法院、人民检察、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”概言之，在司法实践中除了法院有职权委托审前社会调查之外，检察机关、公安机关、监狱等亦有权力委托审前社会调查，然而该条规定在实际操作中大多被虚置，法院名副其实地成为审前社会调查的唯一启动主体。如此一来，无形中增加了法院的工作量，一些本可以由检察机关委托审前社会调查的案件全部涌至法院，容易造成法官对外委托审前调查的“软化”，影响非监禁刑的适用。

    （二）程序规制缺失

    审前社会调查作为司法行政机关法定职权之一，其行使职权时必须遵循一定程序，否则审前社会调查就有可能流于形式，客观性、公正性难以得到保障。目前，全国范围内对审前社会调查的程序缺乏统一规定，可能导致整个调查工作无序、混乱，比如，未规定具体的调查内容、调查方法、调查时限、在规定期限内未完成调查作何处理、异地委托调查、调查纪律及违反调查规定的制裁手段等等，这样便不利于调查人员及时、有效地作出调查与评估，影响调查效果，制约社区矫正的实行。

    （三）调查程序前置

    所谓的审前“调查程序前置”是指司法实践中，有些地方法院和司法行政机关要求拟对被告人判处非监禁刑之前，必须委托司法行政机关进行审前社会调查，否则就不能作出非监禁刑的判决，即审前社会调查系法院适用非监禁刑的前置程序。如此可能导致的后果是有些法官为了避免繁琐的审前调查程序耗费过多的审限，特别是在适用简易程序审理的案件中，一些法官为了快审快结或者不超审限对一些本应适用非监禁刑的被告人不委托司法行政机关审前调查，而是对之判处了监禁刑。

    实践中将审前社会调查确定为适用非监禁刑的前置程序的初衷是为了提升非监禁刑的审判质量，但实际操作中却忽视了基层法院“案多人少”、“审限即紧箍咒”的现实境况。其实，审前调查前置并没有得到最高司法机关和司法部的认可，如前所述《实施办法》第四条第一款对法院等部门是否委托审前社会调查规定的是“可以型”而非“必须型”，也就是说，是否委托司法行政机关进行审前社会调查是法院等部门视情况自行决定，而不是必须委托。

    （四）报告性质不明

    关于审前社会调查报告的性质到底属于什么？应否进行当庭质证？目前在规范层面未予以明确，理论和实践中分歧较大，主要有三种代表性观点：

    第一种观点认为，审前调查报告不属于证据，因为证据是能够证明案件真实情况的材料，而审前社会调查报告不能证明案件的真实情况，与具体案情也没有关系，只能证明被告人的人身危险性，所以不能作为证据使用，只能作为量刑的参考因素，不宜在庭审中进行质证。

    第二种观点指出，审查调查报告不管是由谁提供，都属于证据，至少是广义的证据材料，因为审前调查报告与公检法机关提取的证据具有相同的形式要件，应当属于广义上的证据，也就是一般意义上的证据材料。既然是广义上的证据，一般应当进行庭审质证。因此对审前调查报告应当当庭宣读。

    第三种意见认为，审前社会调查报告虽不属于证据，而仅是司法机关办案参考的重要材料，但对调查报告进行庭审质证，有利于促进审判公开透明和量刑公正。正是由于前述对审前社会调查报告定性的不明确，导致司法实践中不同的法院或法官有不同的做法，即有的认为审前调查报告属于证据，因此会在庭审中宣读并由控辩双方进行质证，有的认为审前调查报告不属于证据，在庭审就不予宣读、质证。

    三、完善审前社会调查的措施

    （一）扩大委托主体

    根据《实施办法》第四条第一款的规定，由公安机关、检察机关等委托审前社会调查已经不存在法律或政策上的障碍，因此公安机关、检察机关只要在实践中贯彻落实该规定即可。将审前社会调查启动阶段提前至侦查或审查起诉阶段，扩大委托主体的具体做法是，公安机关在侦查未成年人犯罪过程中，对其可能适用非监禁刑的，除了掌握案件情况和证据材料外，还应当委托社区矫正部门调查未成年犯罪嫌疑人的生活、学习环境、成长经历、社会交往等情况，有针对性的制作讯问提纲，并形成笔录，与全案卷宗一起移送审查起诉。

    对于检察机关在实施量刑规范化过程中，如果建议法院对被告人判处管制或者宣告缓刑的，就应当随案移送审前社会调查报告。这样一方面可以避免了重复调查造成司法资源的浪费，另一方面也能有效解决社会调查周期较长与法院案件审限紧张的矛盾，以保障调查报告质量。在司法实践中，这种做法也得到了一些地方法院的认可，例如，北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局等部门印发的《北京市社区矫正实施细则》第七条规定，“人民检察院建议适用缓刑的，应当随案移送社会调查评估报告”。

    （二）强化程序保障

    英国著名法学家威廉•韦德曾言：“程序不是次要的事情，随着政府权力持续、不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才能变得让人忍受。”换言之，一切权力的行使必须具备法定程序。通过调研发现，对审前社会调查需要进行程序规制的主要表现在调查内容、调查方法、调查时限、未在规定期限内完成调查作何处理、异地委托调查、调查纪律及违反调查规定的制裁手段等方面，但当务之急主要应解决的是调查时限及未在规定期限内完成调查作何处理的问题。

    因为司法实践中，一些法官反映司法行政机关进行审前社会调查时间过长，甚至某些调查部门或调查人员受客观因素的干扰而故意拖延时间或者拒不提交审前评估报告，严重影响了法院的诉讼效率，不利于管制、缓刑等非监禁刑的充分、有效适用。因此，明确调查时限是对审前社会调查进行程序制约的重要内容，结合全国其他地方法院的经验或做法及案件审限的考虑，确定司法行政机关在接到委托函之日起10个工作日内提交调查报告为宜，因案情复杂或特殊情况，需要延长调查时限的，应及时与委托机关协商确定。

    此外，对于调查部门未在规定的期限内提交调查报告作何处理？对此可以借鉴湖南的经验，即《湖南省实行社区矫正社会调查评估暂行办法》第十条规定，委托机关在委托开展社区矫正社会调查评估期间，不得判决（裁定）所委托调查评估案件，受委托机关超过15日未回复的，委托机关可自行处理相关案件。简言之，当审前社会调查受委托机关未在确定的期限内提交调查报告的，委托机关可以根据案件的具体情况作出判决、裁定或决定。

    （三）转变前置观念

    审前社会调查的委托机关及受托机关均应当转变“审前调查程序前置”的观念，根据《实施办法》第四条第一款的规定，是否委托社区矫正部门进行审前社会调查，由委托机关根据需要决定，承办法官对此也应有一定的自由裁量权，而不是强制性的要求委托审前调查。因此，实践中将审查调查程序前置化是没有法律依据的，同时也是违法或违反政策性规定的。此外，将审前社会调查程序前置化与开展此活动的价值目标相背离，必须予以转变，只有对该观念予以改变，才能进一步发挥审前社会调查制度对审判工作、社区矫正工作应有的功效。

    （四）界定报告性质

    为了消除理论界和实务界对审前社会调查报告性质的争议，提升审前社会调查的实施效果，对调查报告的性质进行理论定位是完善审前社会调查制度的另一项重要内容。新修改的刑事诉讼法将证据定义为“可以用于证明案件真实情况的材料。”该规定表明证明案件真实情况的材料就是证据，它是案件客观事实内容与表现形式的统一，而审前调查报告内容所反映的主要是被告人的成长经历、家庭情况、日常表现等，这些仅仅只是法官在量刑时的参考依据，而非认定案件事实的证据，因此审前调查报告不属于证据。

    在解决了审前调查报告不是证据后，接下来要明确的问题是，既然审前调查报告不是证据，那么对其应否进行质证？对此有人指出，在量刑规范化改革背景下，控辩双方围绕调查报告充分发表意见，法官根据社会调查报告的内容和法庭质证情况，对被告人行为的社会危害性及可改造、可教育程度进行综合全面的判断，并在此基础上作出最终的裁决，可以有效地提升司法公信力和判决认同度。

    这种观点不无道理，同时也得到了各地司法机关的认可。如，《山东省适用非监禁刑判前社会调查暂行办法》第二十条规定，人民法院在开庭审理过程中，应对社会调查报告进行宣读、质询，必要时可通知调查员出庭接受询问，以决定是否采纳社会调查报告的建议。《湖北省适用非监禁刑审前社会调查实施办法（试行）》第十七条规定，人民法院收到社区矫正机关提交的审前社会调查报告后，应及时审阅。并在开庭审理过程中进行宣读、质询。

    （作者单位：江西省玉山县人民法院）

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