留守儿童监护现状及制度完善建议

    在当前,城市化迅猛发展的中国,大批城乡农民工为了生活离开家乡打拼而不得不把小孩留在家中交给亲友照顾，这些留守儿童因为长期和父母分离，缺少父母的关怀，没有得到有效的监管和良好的教育，处于一种不利于成长的环境中，缺少父母的关怀会让儿童产生交流障碍，影响其同外界的沟通，严重的会让儿童对社会、对环境、对身边人产生恐惧及不信任感，从而让儿童出现性格孤僻、烦躁好动、暴力倾向等不良的性格和行为，且极易被一些不良的人员利用引诱，严重影响儿童的健康成长，并有可能成为社会和谐稳定的一大隐患。

    一、留守儿童监护状况及产生的问题

    1、隔代监护产生的问题

    在一份2010年全国调查数据记载的1%人口中，有54.5%的留守儿童由爷爷奶奶或外公外婆照料监护，有13.5%的留守儿童由外祖父母照顾。这些监护人群年老，体弱，他们本身就需要他人照料，对留守儿童的监护事实上无能为力。祖辈们文化低，见识少，教育观念陈旧，这类留守儿童在祖父母、外祖父母无原则的溺爱和宠爱下会不知不觉养成以自我为中心、自私自利的性格缺陷，祖父母或外祖父母往往只追求物质、生活的满足，而缺乏精神和道德上的指引与教导。因此，祖辈无论从体力还是智力上说，其抚养能力都是欠缺的，他们很难承担起对留守儿童的监护和教育的重任。

    2、单亲监护引发的问题

    指父母两方中的一方外出务工，留下另外一方对小孩进行监管。在提到的多种监护方式中，单亲监护相对好一些。但是，通常每个家庭内都有一定的角色分工。在培养、教育孩子的过程中，父亲和母亲常常担任不同的角色。在这种家庭中，父亲和母亲的角色都由一方来扮演，难免会对孩子的成长产生一定的影响。

    3、上辈亲友监护引起的问题

    指父母两方都在出打工，不得已的情况下将小孩寄养在亲朋好友家中生活的留守儿童。这种由父母同辈人来监护的孩子总会产生一种寄人篱下的感觉。在此种监护模式下，大部分监护人有“多一事不如少一事”的心理，亲朋好友对于留守儿童大多数只在乎他们金钱方面的需要，却很少关注他们品德的培养、行为的端正和精神的需求和引导。

    4、同辈监护引起的问题

    监护人是留守儿童的哥哥嫂嫂或姐姐姐夫或其他同辈亲友的情形。同辈监护的监护人年龄相对较轻，接受了较多的教育，文化素质较高。虽然这些监护人的监护能力较强，但是由于监护人本身也有自己的小孩要照顾而导致监护质量下降。而且，这类监护人也有忙不完的事情，如需外出务工，或被监护人与监护人本人或是跟他们子女之间的矛盾冲突等等原因而更换监护人。留守儿童往往居无定所，生活环境的不断变化导致他们必须不断的适应同辈监护人的性格、家庭等差异从而给孩子造成了精神上的负担。

    5、自我监护存在的问题

    这种状况实际上就是无人监护，父母双方都离开家乡务工后，不得已自己来照顾自己的留守儿童， 在自我监护的情况下，留守儿童不仅要照料好自己家里的农田，还要照顾好自己的学习及生活起居。这类型的留守儿童中途退学的可能性极大。

    6、监护缺失引发的问题

    所有进入学龄阶段的孩童一天大部分的时间是在学校渡过，他们的主要任务是为了学习。农村留守儿童这个群体中，大部分小孩自我控制的能力较弱、纪律松散、学习主动性不强。根据某调查数据不难发现，26%的留守儿童是网吧和电子游戏厅的“常客”；40%的留守儿童对完成家庭作业不积极甚至有抄袭的行为；留守儿童中违反学校规章制度的学生占据了34%。留守儿童长期无人管束，部分留守儿童养成了性格孤僻，以自我为中心的性格，出现偏执、畸形、傲横、冷漠、自私等人格障碍。留守家庭没有称职合格的监护人是导致大量留守儿童学习成绩很差的主因所在。监护权的缺失对孩子的品德发展、沟通能力和思想素质都将带来影响。留守儿童容易学习同龄人身上的不良特性、违规行为和盲目的追求流行的东西，正是由于留守儿童父母的教育不到位使得这些不良风气有机会“钻空子”，为防止留守孩子成长之路走上极端，需要父母双方尤其是留守儿童的父母付出更多的关怀和精力。

    留守儿童父母监护的缺失，极容易导致一些留守儿童出现营养跟不上、学习态度不端正、学习成绩差情感冷淡、内心孤僻、灰心丧气等一系列生理、心理和情感的负面影响，亟需社会及法律给予更多的关注和关怀。

    二、我国留守儿童监护的法律制度及存在的缺陷

    1、我国现行法律中对监护制度的规定

    我国《民法通则》第16条第1、2款规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村委会同意的。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁定。没有第一款、第二款规定的监护人的，有未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”由此可见，我国对未成年人监护主体主要采取了亲属监护为主，组织监护为辅的制度设计。

    《最高法院关于贯彻执行 若干问题的意见》第11条对监护能力做了如下规定：“认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。”作为自然人的受委托人的基本条件：第一，具有完全民事行为能力。这是作为监护人的基本要求。二、具有实际行使监护职责的能力。能够给未成年人提供稳定的生活，身体健康，能够承担起日常照顾未成年人的职责。三、品行方面也要设定条件。要求受托人没有不良记录和家庭暴力、虐待等记录。大部分留守儿童正处于接受基层教育的重要阶段，不能由于监护人不在身边而忽视了对他们的家庭教育，因此，鼓励有限选择受过良好教育、关心未成年人成长、具有未成年人保护相关专业知识的受托人。

    我国《民法通则》第18条：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。监护人依法履行监护的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”2006年新修订后的《未成年人保护法》在全国人大常委会审议后通过，其中对于农村留守儿童委托监护做出了规定。该法16条规定“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”但仅仅这一条的规定未免显得单薄，究竟哪些情况应当采取委托监护制度，那些人可以当是个的受托人，以及受托监护法律关系形成后等相应的责任应由谁承担，上述问题的解决都有待在立法层面加以完善。

    2、现行法律中对监护制度的规定存在的缺陷

    1986年《民法通则》将‘监护’规定在民事主体部分，1990年《最高人民法院关于贯彻执行 若干问题的意见 》第二部分关于监护问题的第10--23条对监护相关内容作了较为详细解释。但是，与国外立法，不论是英美法系国家还是大陆法系国家的监护法相比，我国目前监护制度规定得仍然较为笼统，不够具体，完整。我国现行的监护制度主要由《民法通则》及中华人民共和国最高人民法院颁布的《关于贯彻执行 若干问题的意见》（一下简称《意见》）加以规定，在立法体例上采取亲属权与监护权混合立法的形式。但是，根据当年制定未成年人监护制度的社会背景、思想文化水平的影响以及当时“宜粗不宜细”的立法思想的局限，使得该规定既过于原则、笼统，计划经济时期浓厚的色彩极为明显。在当今社会经济迅猛发展和家庭关系日趋复杂的发展状况下，现行的监护制度已经不能满足社会的需求，其种种缺陷日益凸显：

    （1）没有区分亲权和未成年人的监护权。我国立法应参考大陆法系国家的立法模式，亲权和监护权是两种不同的概念，分别立法。未成年人监护，不包括亲权制度中的未成年儿子或女儿的法定监护。对未成年人的监护只能是亲权的延伸和弥补，当亲权终止时，子女仍是未成年人则使用监护制度。我国民法制度中没有设立亲权制度，只是对监护制度进行粗略和抽象化的规定，致使我国监护制度中对于监护的理解相当模糊。在法律规定下，亲属权与监护权制度是存在很大区别的制度，两者之间有很大的差别。亲权是因身份关系而产生，是指父母对子女的教育、抚养的义务和管理及处分财产的权利。监护不要求一定以身份关系作为根本，法律对监护人权利的规定一般少于其应履行义务的规定。无干涉主义在亲权立法中尤为常用，比如在亲权立法中对监护人的父母限制较少，并不多加约束；而局限主义在制定监护制度的立法中常常采用，监护人一般处于国家严苛的督促之下。

    （2）监护人资格规定的不明确。《意见》第11条规定：“认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。”这条规定及其司法解释只对监护人资格标准和监护能力做了笼统的规定，对于监护能力的具体内容并未提及。实际的司法活动很难具体运用和缺乏可行性。再者，此条司法解释只规定了担任监护人资格的积极条件，而没有说明担任监护人的消极条件，对监护人资格的规定不够全面。

    （3）委托监护程序规定存在的漏洞。委托监护是解决暂时性的监护缺失的一项制度，并且具有较高的灵活性。在确定了受托人后，为转移监护职责还应履行哪些手续，目前我国法律并未作出规定。委托监护多以十分随意的方式在实践中进行，这样既不利于维护未成年人的合法权利和利益，也不利于国家有关部门对委托监护家庭进行监督和提供帮助。对于委托监护协议内容缺乏基本要求，实践中委托人和受托人双方很少就委托监护的报酬、费用的承担及日后可能出现的法律责任的分担做出约定。

    三、监护制度完善建议

    目前，我国针对留守儿童的具体法律、法规并没有专门条款做出规定，但留守儿童监护制度在未成年人相关的法律法规中缺乏实际需求性和可操作性。2006年3月，国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》，其中对农民工的农村留守子女的教育问题做出了要求并强调对农村留守儿童工作力度的加强。该规定对全国留守儿童的生活、监管、发展等权利进行全方位的保护还是力度仍然不足。留守儿童的生活、监管、教育等出现的问题很难找到相关法律依据而得以解决，这正是由于相关法律规定的不健全和留守儿童保护制度的匮乏，而阻碍了留守儿童工作进程的发展。

    1、建立、健全保护留守儿童的法律法规和政策体系

    留守儿童问题是应考虑到劳工、教育、城乡发展、监护制度等社会综合性问题。目前，保护留守儿童的相关法律、法规、政策的制定与经济发展和社会进程的严重脱节，致使其缺乏操作性。想要从根本上解决留守儿童问题，就必须对留守儿童法律体系进行改动和完善。为此笔者建议应加快户籍法律制度和教育制度等相关已严重与社会发展相脱节的法律法规、政策的修订、制定。根据社会全球发展趋势，男女平等、儿童优先的原则应被我国法律法规所接纳。尤其应关注我国社会热点----农村留守儿童教育、监护、人身安全与财产权益，加强留守儿童相关法规政策的针对性和适合时宜性，降低或消除所有的歧视，重视对留守儿童法律法规政策的制定。

    2、强化父母作为法定监护人的法律责任

    《民法通则》确定父母是未成年人的法定监护人。监护人的监护职责包括支付抚养教育费用，还包括培养和引导孩子的品德、习性的良好发展，保护被监护人的身体素质及合法权利和利益等。《预防未成年人犯罪法》也规定：“父母或者其他监护人不得让不满十六周岁的未成年人脱离监护单独居住，对未成年人不得放任不管，放弃监护职责。父母外出打工，虽然将孩子委托亲属看管，自己也定期交付抚养教育费用、但长期不回家探望和履行其它义务，也属于履行监护职责不全面。父母不能因为打工供养孩子生活和读书，就将保护孩子的责任推给其他人和学校甚至社会，而放弃自己的义务。因此，第一顺位法定监护人---父母，其法定责任的强化毋庸置疑。留守儿童家庭教育的缺失和父母两方的监护缺位是紧密联系的。在处理留守儿童教育、心理素质、品行修养等成长中伴随的实际问题，对于文化水平一般的实际监护人往往显得力不从心。根据留守儿童情况的诸多问题，基层组织、学校等可以充分发挥其特有的优势，在基层组织通过宣讲会的方式对监护人进行家庭教育知识的科普，在学校进行家长培训班便于家长之间的沟通交流经验等形式，增强监护人的科学教育知识、提高自身修养和素质，使其能充分履行好家庭教育，使孩子能够在安全、健康、快乐的环境中健康成长。

    3、在法律中确立监护人监督的法律制度

    建立健全可操作性的委托监护机制，使监护人能高效、尽职的履行监护是非常重要和必要的。在民事诉讼制度中规定委托监护制度，在民事诉讼实践中，法院不允许未成年人的监护人将诉讼中法定代理人的职责委托他人，这导致在委托监护的情形下，未成年人不能及时主张权利。受托人代未成年人行使诉讼权利的障碍主要来自《民事诉讼法》第57条将代为行使诉讼的权利限于未成年人监护人的规定。该法律制定时，委托监护制度的应用并不广泛，但时至今日留守儿童问题大量涌现，此时法律限定不能满足时间需要的缺陷也就暴露出来。受托人在非委托监护有效期间，想要成为被监护人的法定代理人，为未成年人争取其合法权利和平等的诉讼权，就必须有监护人和法律的双重授权才能得以实现。

    4、发展乡镇经济

    城乡经济收入的差距，农村人口、农业劳动力过剩，是形成农民外出务工的主要原因。城镇经济领域范围的扩充需要强大的城镇工业作为依靠，以带动三农的发展，实现工业化、科技化、农业现代化“三化同步”发展，创造更多就业岗位，让更多外出打工的人能够就地解决就业难题，增加收入尽快脱贫致富，也有利于留守儿童的成长。城镇经济的发展必然需要大量的劳动力，增加当地就业数量和水准，从根本上大大地提高了当地生活水平和减少留守儿童的数量、改善了留守儿童的监护缺失问题。

    5、允许并鼓励委托监护机构的发展，并立法加以规范

    除允许自然人充当委托监护中的受托人之外，也应鼓励有资格的委托监护机构代行监护职责。尤其是对于留守儿童这类需要委托监护的情况，委托监护机构的发展，可以提供长期、固定的委托监护途径。在发展委托监护机构时，尽量选择那些有资金保障，有经过专业培训的工作人员、有心理辅导专家等条件的机构。

    6、完善国家的支持和监督机制

    根据留守儿童监护缺失的现状及对应的各种救济手段，应当分清委托监护和国家监护的区别，以互补的方式完善委托监护的制度。委托监护作为私立自救手段，国家监护作为公立救济手段，两者同为救济留守儿童监护缺失的制度，并且都以儿童最大利益原则为出发点。在解决留守儿童问题上，通过建立留守儿童档案，设立农村留守儿童咨询中心，方便留守儿童家庭教育的指导与交流，开通留守儿童“亲情热线”，组织志愿者与留守儿童一对一的心理辅导和学业指导等活动，构建在政府领导下，学校、家庭、基层组织共同参与的综合性网络平台。

    （作者单位：广西全州县人民法院）

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