政府依裁定实施执行是司法行为还是行政行为

    最高法院于2011年5月6日下发的《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（法明传[2011]327号）第六点内容提到“凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件……积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势……”。接着，最高法院于2012年3月出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），其第九条正式明确“裁执分离”的执行模式，即法院作出准予执行裁定后，由政府实施具体执行行为[1]。

    在广西桂平市西山新山门项目征地非诉执行案中，2012年12月4日，申请执行人桂平市国土资源局向桂平市人民法院申请强制执行其对被执行人桂平市西山镇西山村第18村民小组（队）及第15、16村民小组（队）作出的浔国土资责[2012]1号、2号责令交出土地和清除地上附着物及青苗决定。桂平市人民法院参照最高法院上述通知精神探索实行“裁执分离”，于2012年12月14日作出行政裁定：对申请执行人桂平市国土资源局作出的浔国土资责[2012]1号、2号责令交出土地和清除地上附着物及青苗决定准予强制执行，由桂平市人民政府组织实施。2013年1月17日，桂平市人民政府组织力量对案件进行强制执行。

    但在政府组织力量对案件进行强制执行中，法院和政府面临以下问题难以把握：

    一、对妨害执行行为如何处理。执行过程中若出现群众阻挠执行，蓄意抗法，对这些人员是由公安部门根据《治安管理处罚法》以妨碍公务罪进行处置，还是由法院以妨碍执行进行处理？

    二、对违法执行行为有何救济途径。若政府违法执行，被执行人及利害关系人对违法执行造成的损害是提起行政赔偿诉讼还是请求司法赔偿？

    三、对执行后的后续延伸工作由谁来处理。若群众上访信访要求解决征地后补偿安置等问题，是政府部门还是法院负责接访、化解矛盾等后续工作？

    四、执行现场监督由谁负责。法院应否派员到现场监督?

    对上述问题该如何处理，目前法律上还是空白点。笔者认为，要解决上述问题，关键是对政府执行行为进行准确定性。而对政府执行行为如何定性目前有两种不同的观点：一种观点是将政府实施的执行行为认定为司法行为，理由：政府依法院裁定这一“司法依据”实施执行权，并非法律、法规授权，无法律渊源。根据《行政强制法》规定，政府只能申请法院强制执行。因此，从根源上来说政府的执行行为仍是司法行为。另一种观点是将政府实施的执行行为认定为行政行为，理由：司法权以判断为本质内容,是判断权;行政权以管理为本质内容, 是管理权。法院对土地征收决定进行审查，是行使对行政决定是否合法、应否执行的判断权，与其中立审查的定位相符，具有司法性质。一旦法院裁定准予执行，具体强制执行手段的实施则不涉及判断权的行使，不属于传统意义上的司法权。因此，政府的执行行为不是司法行为，而是行政行为。

    对上述观点，笔者更倾向于后者，即支持将政府实施的执行行为定性为行政行为。理由如下：

    一、政府实施的执行权是经司法审查“同意”的行政权。行政行为是指行政机关和法律授权组织实施的行为，其实施主体是行政机关。司法行为是司法机关实施的行为，其实施主体只能是司法机关。“裁执分离”，法院作出裁定是司法行为，符合其司法审查中立角色；政府实施执行则是行政行为，符合其行政管理角色。笔者倾向于实施主体论，即行为实施方为司法机关（法院）的为司法行为，反之不是。鉴于政府执行依据是法院裁定而非法律授权或委托，笔者认为，此执行权是经司法审查“同意”的行政权，而不说是司法“赋予”的行政权。

    二、定性为行政行为有依可据。最高法于《规定》之后下发的《关于认真贯彻执行 的通知》（法[2012]97号）第七点内容提到“……对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或行政赔偿诉讼，应当依法受理”。由此看来，既然规定被执行人可对执行行为违法提起行政诉讼或行政赔偿诉讼，而不是请求司法赔偿，那么可认定政府的执行行为是行政行为。且“可以提起行政诉讼”在最高法《关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》（法[2012]148号）内容中也有体现。因此，从上述两个通知内容来看，认定政府执行行为是行政行为符合最高法司法解释的宗旨。

    三、定性为行政行为有利于矛盾纠纷的解决。将政府执行行为定性为行政行为更符合中国国情，有利于政府统筹协调各部门解决征地后无地农户生产生活的安置及被征地农民的社保和低保等民生保障问题，消除农民顾虑，减少上访信访事件发生。政府作为公权力机构，其掌控着巨大的行政资源是完全能胜任此工作。具体执行工作由政府实施能充分发挥其政治资源优势，同时也减轻了目前基层法院的执行压力。

    综上，将政府执行行为认定为行政行为符合行政主体要求，符合最高法相关文件宗旨要求。

    认定政府执行行为为行政行为，前述问题便有了相应解决对策。如桂平市人民法院在上述征地执行案中，就尝试了贯彻将政府执行行为定性为行政行为的理念。执行过程中，对阻挠执行的人员由公安部门根据《治安管理处罚法》进行处置；对群众认为政府实施强制执行违法，可提起行政诉讼或行政赔偿诉讼；对执行后矛盾化解、稳控等延伸工作，由政府协同有关行政机关具体负责，避免了之前由法院执行，群众要求法院解决执行后的补偿安置等问题而法院又无法解决的尴尬局面；执行现场监督方面，由于政府执行依据是法院裁定，因此，除由法律监督机关检察院及人大、纪检等相关部门进行监督外，法院派员参与执行现场监督，及时发现和纠正超出执行标的等执行违法或不当行为，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。如前述桂平市政府具体实施征地执行过程中，桂平市人民法院对执行案件进行现场监督，确保了执行工作依法有序进行。执行至今，无群众上访信访事件发生。实践证明，桂平市人民法院对征地执行案件首次尝试“裁执分离”执行方式且顺利实施，取得良好效果。

[1]《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”

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