由“活人墓”谈墓地使用权的法律关系

    本文旨在通过对我国现有土地使用权法律的梳理，来厘清墓地使用权的相关法律问题，同时分析墓地价格飞速上涨的原因，并提出解决问题的建议。

    缘起：清明假日期间，各大报纸网站不遗余力地报道各地公营、私营陵园墓地价格超房价，市民购买“活人墓”防涨价等爆炸性新闻。有网友无奈地调侃道：“清明时节雨纷纷，一问墓价欲断魂”，对此专家建议墓地管理也出“国八条”。

     一、我国现行墓地使用权的法律规定

    第一，墓地所有权归属。土地所有权因城乡结构差异导致墓地所有权也有所差异。城市地区墓地归属国家所有，属于集体土地所有权范围内的墓地属于集体所有。我国土地制度和相关立法中都有体现。

      第二，《殡葬管理条例》第9条的规定，任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。禁止建立或者恢复墓地使用流转限制。主要体现在《公墓管理暂行办法》第13条的规定，公墓墓区土地所有权依法归国家或集体所有、丧主不得自行转让或买卖。复宗族墓地。同时民政部《关于进一步加强公墓管理的意见》规定，严禁传销和炒买炒卖墓穴和骨灰存放格位。

    第三，墓地使用面积和年限限制。1998年民政部《关于进一步加强公墓管理的意见》中指出：要严格限制墓穴占地面积和墓穴使用年限。今后埋葬骨灰的单人墓或者双人合葬墓占地面积不得超过１平方米，埋葬遗体的单人墓占地面积不得超过４平方米，双人合葬墓不得超过６平方米；今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。在使用面积和年限上地方政府民政部门根据具体情况可以做出不同的规定。

    第四，使用的科学性和公益性。墓地的使用涉及到土地资源的利用，其利用必须科学规划，统筹安排，以节约用地、不占耕地为原则。《殡葬管理条例》第10条规定：禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；（四）铁路、公路主干线两侧。同时，墓地使用涉及到我国的风俗传统，应当符合我国的公共利益。

    二、墓地使用权的法律关系

    1、墓地使用权法律性质。

    从我国用益物权的体系来看，我国物权法规定了四种用益物权：土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。此外也确认了海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权和捕捞权的用益物权的性质。这些用益物权均适用特别法来具体规定。另外，他们均设立在土地以外的其他自然资源上，是民事主体依法定程序，经有关行政主管机关许可后而享有的对自然资源进行占有、使用、收益及一定处分的权利。由于这些权利必须经行政特许方能设立，故又称“特许物权”。笔者试图借助江平教授“特许物权”这一概念类推将墓地使用权性质界定为“特许的用益物权”。

    土地具有物的属性，具有价值，并且是一种稀缺性资源。属于不动产这一分类。墓地实质是是一种对土地的利用形态，它同耕地，建设用地并没有太大的本质区别。从民法角度，在土地可以合法私有的国家，墓地当然可以作为私主体的财产进行占有、使用、收益、处分的所有权权能予以实现。而在土地不能私有化的国家，国家是土地的所有权人，私主体可以合法拥有所有权所涵盖的部分权能。在我国，墓地是一种土地不动产，其所有权归宿国家或集体，其使用权可以归于他人。

    从我国物权法对用益物权的法律界定来看，用益物权是指他人的不动产或者动产，在一定范围内加以占有、使用、收益的权益。据此用益物权具有如下特点：

    其一，属于定限物权，所有权人可永久性在法律的限制的范围内发挥其无量的作用。但是定限物权于时于量，均有一定的限度，不如所有权的内容丰富。则用益物权人也就只能在一定范围内，对标的物加以占有、使用和收益。

    其二，其目的是使用、收益。用益物权是权利人对标的物的使用价值为其目标，这与担保物权取物之价值相区别。

    其三，原则上用益物权就他人的物设定的物权。定限物权原则上需就他人的物为而设定，故称他物权。

    其四，用益物权的享有和行使以对物的存在占有为前提。因为只有在权利人实际占有标的物的前提下，才可以实现对物之利用从而实现占有、使用、收益的物权权能。

    其五，标的物主要是不动产。用益物权之所以主要以不动产为标的物，乃出于下述原因：第一、动产物权以占有为公示方法，不动产物权以登记为公示方法，占有的公示力仅能表现简单的法律关系，而登记的公示力则对于复杂的法律关系也能表现。现代各国物权法，动产种类较少，不动产种类较多，其原因也在如此。第二、动产种类繁多，数量也相当零碎，而其价值又往往较不动产低，因此如有需要，尽可买为己有，即便偶尔需要利用他人的动产，也可以依借贷或者租赁等债的方式获得，而不必依赖用益物权。

    从上述用益物权的特征来看，墓地使用权类似用益物权但是并不完全符合用益物权的特性，同时依物权法定原则，我国物权法并没有规定墓地使用权为法定用益物权形式，并且墓地使用权具有区别其他用益物权的特点。单纯将其界定为用益物权并无直接的法律依据。由此，想通过用益物权来解决墓地使用权的法律性质是存在一定问题的。

    从墓地本身来看，并不完全具有用益物权的特征，其具有自身的特殊性：

    第一，墓地主要功能的特殊性。即通常我们所说的坟墓，指在其内部埋葬人的遗骨、遗骸、遗发等，并安葬死者的场所。由于历史和传统文化的浸染，祖先崇拜和纪念一直是中国人的风俗传统。传统意识衍生了对自己乃至他人的坟墓予以尊重的观念，墓地对中国人而言是十分重要死后归属地，这其实也是符合传统善良风俗和伦理观念。墓地一般受传统观念影响不同于我们所说的建设用地使用权，承包经营权等用益物权可以重复性利用和广泛自由流转。这就决定了墓地的权利人在行使权利的时候会受到道德风俗甚至是法律的限制，我国相关政策和法律法规对其流转作了严格限制。

    第二，墓地从其使用价值而言是对土地的一种较为单一甚至是一种无效益的利用形式，如果对其利用规划不当，就会挤占土地而致土地资源更加稀缺，同时有可能带来生态环境的破坏。这就要求国家对墓地的选择和规划要科学合理。从权利人角度，这些利益平衡必然使得其对使用权有所限制。

    第三，墓地需要依法定程序，申请审批并经有关行政主管机关许可后进行占有、使用、收益及一定处分的权利。

    2、墓地使用权的相关当事人

    第一，所有权人。我国对墓地的所有权的明确规定是《公墓暂行管理办法》。其中第十三条规定公墓墓区土地所有权依法归国家或集体所有，丧主不得自行转让或买卖。同时第三条对公墓的分类以及用途做出了明确规定。公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。由此可见在我国墓地所有权同其他用益物权一样所有权属于国家或者集体。其他民事主体只有所有权之外的其他权利，同时从十三条规定中还可以看出墓地的使用权人是不得对所有权进行转让和买卖的。

    第二，使用权人。墓地的使用权人分为二类。一类是间接使用权人，包括两类：一是城市地区公益性和经营性公墓由殡葬事业单位建立。二是农村地区公益性公墓由村民委员会建立。殡葬事业单位及村民委员会作为为使用权人，这类权利主体除了经营性公墓的事业单位具有相应的收益权外，公益性使用权人不具有收益权，而仅仅具有占有和转让公益使用的权利。另一类是直接使用权人即活着的自然人。因为自然人是墓地的最终使用的需求者，主要是活着的自然人，这里笔者认为死者只是实现墓地使用权功能的对象，不能认定为直接使用权。置于活着的自然人生前为死后购买墓地，他生前当然是使用权人，死后只是使用权的实现。

    3、墓地使用权的转让关系

    间接土地使用权人按照相关规定实现墓地使用权转让于自然人。两者之间实质上存在合同的关系。这一转让合同笔者认为具有带有行政性的格式合同，而非民事意义上的合同。1998年民政部《关于进一步加强公墓管理的意见》规定：要合理确定墓穴和骨灰存放格位的价格，明码标价；要凭用户出具的火化证明（火葬区）或死亡证明（土葬改革区），提供或出售墓穴和骨灰存放格位，使用规范的安葬、安放凭证，建立严格的销售、登记制度，严禁传销和炒买炒卖；要保护群众的正当权益。从这一规定来看，墓地的使用转让需要民政部门相应有效的死亡证明和火化证明文件，才能实施申请和登记，通过格式合同的协议，实现转让。

    4、墓地使用权存在的问题

    第一，城市和农村的差异性大。城市地区墓地归属国家所有，属于集体土地所有权范围内的墓地属于集体所有。城市墓地管理相对而言比较统一和有序，广大农村地区则并无十分严格的管理程序，因为土地归属集体所有，农村墓地一般在荒山，荒地并且只面向本集体使用，一般也不得转让。但是传统的封建宗族势力在农村还存在，宗族墓地占据着大片的土地，甚至占用可耕种土地，浪费土地资源。同时农村还存在墓地零散，乱埋乱占的现象，加之土葬风俗在一些地方还盛行，更加剧了土地资源的浪费。这归因于农村土地管理制度的不完善和公益性事业落后。

    第二，关于墓地使用期限和费用的规定不明确。关于墓地“20年的使用期限”成为现在最受争议的一个问题。在1992年颁布的《民政部关于公墓管理暂行办法》中规定，“经营性公墓的墓穴管理费，一次性收取最长不得超过二十年”，在1997年国务院颁布的《殡葬管理条例》中，首次规定墓穴是有使用年限的，具体年限由省级政府规定，而在1998年民政部下发的《关于进一步加强公墓管理意见的通知》中规定，墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。而在这些管理条例中，对于20年的含义都没有一个明确的规定。陵园所要求的交费的性质是使用权费还是墓地墓穴的管理费尚不明确。

    第三，转让合同主体的不平等性。在墓地使用权转让合同里，使用年限和费用具体都是由间接使用权人单方面来做出，当然这其中包含于国家和地方政策的制约因素，但总体而言，直接使用权人没有议价商讨的机会。另外，对于合同转让方而言，其地位具有特殊性，直接使用权人既是墓地使用权的提供者，同时也是墓地使用权生效登记的机关，同时还是墓地使用权的监督者，合同双方的不平等地位不利于弱势一方的利益保护。

    三、高价墓地的原因分析

    一是客观的土地资源的稀缺。据有关新闻调查，北京市目前的公墓陵园只有三十多家，民政部门审批经营性公墓十分严格，迫于土地资源的缺少，更是无人问津。已有陵园下葬人数的增多，更加增加了剩余墓地的稀缺，导致供不应求的局面，价格自然飞涨。每年清明时节全国报道地方墓地高过房价新闻络绎不绝。

    二是行业垄断。不少地方的殡葬服务机构本身就是行业管理部门，或者与其“沾亲带故”，相当数量的地方民政部门将准入审批权变成了经营独占权，造成的格局俨然是“只此一家，别无分店”。殡葬业属于公益性服务，不能以盈利为目的，政府可以进行补贴。价格本应该免费或者极低，如果把殡葬业当成盈利行业，那就应该完成放开市场，让企业自由竞争来降低价格。目前是又放又不放，一方面行业的公益性不能放开市场，另一方面说这个产业需要赢利又不能不收费，造成了相互矛盾的局面。

    三是传统观念和商业炒作。入土为安的传统使得人们对死后安息地的重视，目前数量庞大的殡葬中介公司连接着墓园和消费者，其根源也在墓园的行业垄断和违规操作。墓园方面打造豪华装修版到一般墓穴品种，从面积、价格、方位、区位等来提高价格，中介以商品推销的方式营销各式各样的墓穴，羊毛出在羊身上，最后一级承受者还是消费者。

    四、有关墓地使用权问题的建议

    墓地高价与我国当前的殡葬管理制度以及墓地使用权制度息息相关。笔者认为切实解决这些问题需要从如下几个方面着手：

    第一，在土地使用权法律制度层面：（1）规范我国城乡墓地土地的使用和开发。严格规范土地的合理利用。（2）明确墓地使用权的使用年限和费用。笔者认为墓地的使用权虽然是一种特别的“特许物权”，但是物权法和土地管理法并没有给予明确规定使用期限，鉴于墓地的使用权的地域性，全国各地方政府，民政部门应该及时按照国家法律的相关规定制定明确墓地的使用期限和相关费用问题的地方性规范。针对城乡差异予以不同的明确规定。这样让城乡居民明晰国家墓地使用制度，避免舆论的错误引导。（3）殡葬事业单位在墓地使用权转让时，要严格按照规定签订合同，严格审核受让方的各项要求，防止墓地沦为获利的方式。（4）积极引入听证制度，针对墓地使用权的管理费用和价格以及陵园管理等方面的不合理提价和盈利性为目的墓地开发进行广泛的市民听证。

    第二，从社会层面：（1）政府应当把公墓建设纳入当地经济社会发展的总体规划之中。加强殡葬改革，大力倡导火葬，树葬。海葬多种方式，以达到节约土地的目的。（2）积极建设生态型园林墓地，开发可利用的荒地、山地等不作为耕地使用的土地，加强绿化，达到墓地的规模扩大和满足需要，同时也保护环境的双重效益。（3）打破殡葬行业的垄断，殡仪事业逐步市场化，规范各地的殡葬公司和代理机构，加强殡仪行业的服务管理。

   以上就是关于《由“活人墓”谈墓地使用权的法律关系》全部内容，来源于网络,如有侵权,请联系我们,我们将及时处理。了解更多法律法规内容，请关注法务吧！