浅析我国慈善组织的准入制度

    又到一年“3・15”行动时，而每年这个时候我们总能发现一些身边的问题。犹记得2012年，央视3・15晚会曝光了“中华学生爱眼工程”项目和三亿康科技公司借慈善之名圈钱一事。一个子虚乌有的“中华学生爱眼工程”，这个工程假借慈善名义敛财，他们号称的慈善营销不但亵渎了高尚的慈善行为，也让众多青少年上当受骗。这个慈善骗局层层渗透、走进学校、大发横财。

    中央电视台315晚会节目播出之后，这个中华爱眼工程和三亿康实际上的总部所在地－－河北省玉田县马上采取了行动，爱眼工程委员会理事长刘金顺的公司和三家直营店被查封。为什么刘金顺能在全国各地发展100多家加盟店？各地监管部门为什么会被他钻了空子呢？为什么一场假借公益名义的骗局能顺畅得手呢？从刘金顺“中华学生爱眼工程”行骗的路径上可以看出，无论哪个环节上的审查足够严格，骗子最终都无法得逞。目前我国对公益组织和公益行为的管理还有待完善。

    有不少人称，我们应呼吁国家尽快立法，制定规则，比如说，公益组织在和商业机构进行合作的时候，是不是也应该有一些规则要有法可依。第二，对于基金会这一块也应该善于，要学会要善于去引导商业机构，来配合公益组织开展相应的公益活动。第三对于那些盗用借用公益组织的名义来开展非法的活动，或者是为了让谋取钱财，开展一些非法活动应该予以严厉的打击，使他们的违法成本高昂。

    由此可见我国关于慈善组织的准入和监管的法律法规还存在一些缺陷，急需完善。那么目前我国的慈善组织的准入制度是什么样的呢？

    慈善组织及非盈利公益机构在推进社会公平、调节贫富差距、缓和社会矛盾、促进政治发展、提高公民素质、增强社会责任、一定程度上实现社会和谐方面发挥着重要的作用。

    慈善组织的准入制度即是国家准许具有特定慈善目的，符合慈善组织资格的民间组织设立所设置的标准与程序规则的制度规范，体现了国家为弥补市场失灵和志愿失灵，而采取的对准备进入市场的慈善组织的干预或控制。由此可见，准入制度对于一些慈善组织和非盈利性公益组织的干预和监管有着很大的作用，准入是对慈善组织的保护和治理的首要环节。

    各国的慈善组织准入制度可分为三种主要类型：一是许可主义，二是准则主义，三是放任主义。根据现行立法，我国慈善组织准入制度属于严格的审批登记许可主义，也就是说，慈善组织的设立需要经过两道程序，首先要经过相关主管部门的审批，然后还要到登记机关进行登记。 我国慈善组织的准入制度有着“双重管理”的显著特点：我国《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体或民办非企业单位的登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内社会团体或民办非企业单位的业务主管单位。在该组织的运营过程中，监督、指导、检查、处罚等管理活动也需要由登记管理机关和业务主管单位两个政府部门来协同进行。社团的业务主管单位不仅要负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查，还要负责社会团体的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、对外交往、接受境外捐赠资助、监督指导社会团体依法开展活动、年检初审、负责协助查处社会团体的违法行为以及会同有关机关指导社会团体的清算等事宜。立法的本意是将政府部门的审查与登记职能分开，为民间组织的设立多设置一道关卡，结果却使现有制度下的双重管理体制构成了我国慈善组织准入最主要的一道障碍。另一方面，我国审批登记部门与组织之间的法律关系并不明确，行政部门的自由裁量权无法得到有效的制约，使得民间组织的设立过程具有不可预测性。①

    我国的立法和政策倾向于控制包括慈善组织在内的民间组织的发展。在准入环节对竞争实施限制，通过对慈善组织业务和规模实施限制。《社会团体登记管理条例》第13条和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条均规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，没有必要成立的，对于非营利组织的成立申请不予批准。另外，两条例还规定，社会团体不得设立地域性的分支机构，民办非企业单位不能设立分支机构。在双重管理体制下，纵向上由业务主管部门审查准入，横向上又进行地域限制，从而形成了条块分割的准入模式，这种准入模式是与我国民间组织的条块管理模式相适应的，它分割和削弱了民间组织的权利及其所代表的民间力量。

    在我国，成立慈善组织必须符合一定的资金、人员、场所、名称以及组织机构等刚性标准。《社会团体登记管理条例》第10条规定成立社团必须“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员，个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个。”该条例第10条第5款还规定，成立社会团体的资金条件是：“全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。”《基金会管理条例》中关于基金会设立资金的规定是：“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。”另外还考虑到注册费等其他设立成本，比例惊人的民间组织最终选择了不登记。如果一个慈善组织想要公开募集资金，则必须成立为基金会，那么该组织的原始基金起码不得低于400万元人民币，并且必须为到账货币资金。对于很多想要成为合法的慈善组织――尤其是草根慈善组织来说――这条人数和资金的门槛无疑过高。②

    既然我国慈善组织的准入制度这么严格，为何还是频出假借慈善行骗的事件呢？

    对于目前屡屡出现的假借公益组织名义，行商业欺诈之实的行为，中国政法大学王萍副教授则认为，虽然法律上存在空白地带，但民政部门应该负起责来，就算中华爱眼工程自称是一个公益性的组织。那么我们公益性的组织它的成立、登记以及监督这个智能都是属于民政部的，作为一个非公益性的组织，自称公益组织，并且从事一些经营性的活动，这个应该是在民政部的职权范围里面。

    而民政部民间组织管理局涉外民间组织管理办公室主任余永龙表示，中华学生爱眼工程促进会有限公司是在香港注册的慈善组织，来内地进行商业活动，目前民政部门尚无法律依据对其进行监管。余永龙透露，民政部门目前正修订《社会团体登记管理条例》，对于“中华学生爱眼工程”这样披着香港注册外衣的机构，将纳入管理范围。

    我国规制慈善组织准入的法规主要有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。现行法律规范普遍位阶较低，为了保障结社自由的宪法权利，不少人士支持进行专门的慈善立法。当然，慈善组织的准入问题不能仅靠一部慈善法来解决，更重要的是为其创造自由、独立、平等、公开的生存环境。准入规制毕竟只是政府对包括慈善组织在内的民间组织管理的第一个重要环节，而不是促进民间组织有序发展、实现有效管理的唯一途径，因此不能过分倚重限制准入来控制民间组织的业务范围和成立数量，在放宽准入的同时，亦应建立稳定有效的激励机制、约束机制以及严格的事后处罚机制。

    注释：

    ①王名：《改革民间组织双重管理体制的分析和建议》，《中国行政管理》2007年第4期。

    ②侯安琪：《慈善组织准入的法律规制――兼论慈善组织准入制的价值取向》，《社会主义研究》，2010年5期。

   （作者单位：江西省井冈山市人民法院）

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