宪法第一百一十六条的内容、主旨及释义

整理了《中华人民共和国宪法》第一百一十六条的全文内容、主旨和释义，以加深对宪法第一百一十六条的理解。中华人民共和国宪法第一百一十六条

内容

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

主旨

本条是关于民族自治地方制定自治条例和单行条例的规定。

释义和理解

一、自治条例和单行条例的制定依据

我国是统一的多民族的国家，实行民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策。这个政策的基本特点是，既要维护国家的统一，又要充分保障民族自治地方的自治权。为落实自治权，民族自治地方的自治机关除了依法享有普通地方国家机关的职权外，还依法享有一些特别职权，制定自治条例和单行条例是其中的一项重要职权。

自治条例和单行条例的制定，应当从民族自治地方的政治、经济和文化的特点出发。这也就是说民族自治地方自治条例和单行条例的制定依据是民族特点，那么，什么是民族特点？所谓“民族特点”，它是一个少数民族长期聚居所形成的，同民族的生产生活方式有密切关系的特点，包括政治、经济、文化等多方面。其中，民族风俗习惯是民族特点的一个重要方面，它是少数民族在长期的生产和生活中形成的，广泛存在于民族群体中并且被普遍认可的风气、习惯和传统。作为一种社会现象，民族风俗习惯不是孤立存在的，它体现在某些民族的政治、经济、文化和社会生活中；民族风俗习惯也不是固定不变的，它会随着历史的发展和各民族之间的交流、融合而有所改变。民族特点不是地方特点，有的人把贫穷、落后理解为民族特点，这是不准确的。不能把民族特点理解为因交通条件、环境因素、科技文化发展水平的不同所形成的某些差异（如经济落后）。我国西部地区经济一般落后于沿海地区，这并不是因民族聚居所形成的。

二、自治条例和单行条例的变通范围

一般来说，自治条例和单行条例在以下两方面，对法律、行政法规可以作出变通规定：一是国家法律、行政法规明确授权可以变通的事项。如婚姻法等法律中明确规定民族自治地方可以根据该法的基本原则制定变通或者补充规定。二是国家立法虽未明确授权，但是不完全适合民族自治地方实际情况的规定。我国幅员辽阔，地区间经济、文化发展不平衡，特别是自治地方与沿海发达地区相比，差距很大，国家立法面向全国，有些规定不一定完全能照顾到民族自治地方的特殊情况，对此，民族自治地方可以变通执行。为了便于民族自治地方正确把握变通的原则，立法法对变通规定了三个方面的原则：

1�弊灾翁趵�和单行条例不得对法律和行政法规的基本原则作出变通规定。

根据地方组织法的规定，地方各级人大负有在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职责。一部法律和行政法规的基本原则，是它们最核心的内容，是法律和行政法规基本精神的体现。如果自治条例和单行条例对基本原则作出变通，那么就是对整部法律或行政法规的否定，当然更谈不上保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，这是与其担负的职责相违背的。比如，变通婚姻法，不能变通婚姻法关于婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保护妇女、儿童和老年人的合法权益等基本原则。变通民法通则，对其中的自愿、平等、等价有偿和诚实信用原则不能变通。

2�弊灾翁趵�和单行条例不得对宪法和民族区域自治法作出变通规定。

我国宪法是国家的根本大法，规定了国家的根本制度、国家生活的基本准则和公民的基本权利义务等根本性问题，具有最高的法律效力和权威，是国家统一和各民族团结的基础。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，宪法的各项原则和规定必须得到全面的遵守和执行。因此，宪法的规定是不能变通的，否则，就无法维护国家的统一和各民族的团结。

民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，全面系统地规定了民族自治地方的建立，民族自治地方自治机关的组成和自治权，上级国家机关的职责，民族自治地方内的民族关系等，是各民族自治地方立法的法律依据。如果允许变通民族区域自治法的规定，民族自治地方就否定了自己立法的法律依据，因此，民族区域自治法也是不能变通的。

3�弊灾翁趵�和单行条例不得对其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

法律、行政法规中专门就民族自治地方所作的规定，是全国人大及其常委会、国务院充分考虑到维护国家整体利益和照顾自治地方民族特点和实际情况的需要而作的规定，对此，自治条例和单行条例就不能再以特殊为由进行变通。例如，选举法第9条规定了地方各级人民代表大会的代表名额的确定办法。该条第1款规定，省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名。该条第3款中规定，自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。这里，第1款的规定为一般规定，而第3款的规定是专门就民族自治地方所作的规定，对此，不应再作变通规定。

三、自治条例和单行条例的报批程序

自治条例和单行条例的报批程序，在1954年宪法中已有规定。根据1954年宪法的规定，自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例，一律报全国人大常委会批准。1982年宪法对此作了修改，规定自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准，自治州、自治县的自治条例和单行条例则由省、自治区的人大常委会批准。1984年制定的民族区域自治法也作了这样的规定。九十年代后期，我国的行政区划发生了变化，成立了下辖民族自治地方的重庆直辖市，因此，2000年通过的立法法和2001年修改通过的民族区域自治法修正案都规定，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

我国的行政法规、地方性法规经制定机关制定公布后即生效，没有批准程序，为什么体现民族自治地方自治权的自治条例和单行条例需要报经批准呢？其原因在于自治条例和单行条例的制定与行政法规和地方性法规的制定有很大的区别。行政法规要根据宪法和法律制定；制定地方性法规应当在法律规定的权限范围内，根据本行政区域的具体情况和实际需要，不得同宪法、法律和行政法规相抵触。而根据宪法、民族区域自治法和立法法的规定，自治条例和单行条例的制定只须依照当地民族的政治、经济和文化的特点，并且依照当地民族的特点，可以对法律、行政法规和地方性法规的规定作出变通规定。自治条例和单行条例享有比行政法规和地方性法规更大的权限范围。为了确保变通是适当、必须的，并且不影响国家的团结和统一，因此设置了批准程序。全国人大常委会或省级人大常委会对报请批准的自治条例和单行条例依法进行审查，认为有关的变通规定是适当的，则作出批准的决定，该自治条例和单行条例生效；否则，可以不予批准。

四、自治州、自治县制定的自治条例和单行条例的备案程序

备案就是存档备查，其目的是为了全面了解立法情况，加强立法监督。根据立法法的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，在公布后的30日内都应当由其制定机关或者批准机关报上级立法机关或者行政机关备案。自治州和自治县制定的自治条例和单行条例，经省、自治区、直辖市人大常委会批准后，由批准机关报全国人大常委会和国务院备案。自治区制定自治条例和单行条例本身需要经全国人大常委会批准，全国人大常委会批准后，不存在备案的问题。