国家发展改革委、水利部、农业部、国家林业局关于印发《黄土高原地区综合治理规划大纲(2010―2030年)》的通知

国家发展改革委、水利部、农业部、国家林业局关于印发《黄土高原地区综合治理规划大纲（2010-2030年）》的通知
（发改农经〔2010〕3152号）
山西、内蒙古、河南、陕西、甘肃、宁夏、青海省（自治区）人民政府：
《黄土高原地区综合治理规划大纲（2010-2030年）》已经国务院同意，现印发给你们。请结合本地区实际，认真贯彻执行。
附：《黄土高原地区综合治理规划大纲（2010-2030年）》
国家发展改革委
水 利 部
农 业 部
国 家 林 业 局
二??一??年十二月三十日
前 言
黄土高原是中华文明的发祥地。受地形破碎、土质疏松、降雨集中等自然因素和乱砍滥伐、过度放牧、陡坡开垦等人为因素的影响，黄土高原地区水土流失严重、荒漠化土地面积大、草原退化沙化和碱化面积逐年增加。
党中央、国务院历来高度重视黄土高原地区的治理工作，在黄土高原地区先后实施了水土保持重点建设、三北防护林体系建设、天然林资源保护、退耕还林、退牧还草、黄土高原淤地坝建设、旱作节水农业示范基地建设等一系列生态建设与可持续农业发展工程，取得了令人瞩目的成就。但黄土高原地区的治理还存在综合配套不够、治理投入不足、科技水平不高、生态保护监管不到位等问题。为进一步加强黄土高原地区综合治理，根据国务院要求，国家发展改革委会同水利部、农业部、国家林业局组织编制了《黄土高原地区综合治理规划大纲(2010-2030年)》，并委托中国国际工程咨询公司进行了评估。规划大纲的实施有利于保障国土生态安全，有利于促进区域产业结构调整和经济可持续发展，有利于促进社会主义新农村建设，有利于整合生态治理资金和提高资金使用效益，具有重要的现实意义。第一章 黄土高原地区基本概况
一、自然社会经济概况
(一)自然地理概况
1、地理位置
黄土高原位于北纬32°－41°，东经107°－114°之间。从地质、地貌学而言，是指东起太行山，西到青海日月山，南界秦岭，北抵鄂尔多斯高原的区域。考虑到生态建设的综合性，主要依据《黄土高原地区综合治理开发分区研究》确定的“黄土高原地区”作为规划范围。按县域行政区界线计算，黄土高原地区总面积64．87万k?O，占全国土地总面积的6．76％，包括山西、内蒙古、河南、陕西、甘肃、宁夏、青海共7个省(自治区)341个县(市)。
2、地势地貌
黄土高原地区总的地势是西北高，东南低。六盘山以西地区海拔2000-3000m；六盘山以东、吕梁山以西的陇东、陕北、晋西地区海拔1000-2000m； 吕梁山以东的晋中地区海拔500一1000m，由一系列的山岭和盆地构成。该区宏观地貌类型有丘陵、高塬、阶地、平原、沙漠、干旱草原、高地草原、土石山地等，其中山区、丘陵区、高塬区占2／3以上。西部主要为黄土高塬沟壑区，中部主要为黄土丘陵沟壑区，东南主要为土石山区，北部主要为风沙、干旱草原和高地草原区。银川平原、河套平原、汾渭平原地形相对平缓。
3、气候特征
黄土高原地区属大陆性季风气候，冬春季受极地干冷气团影响，寒冷干燥多风沙；夏秋季受西太平洋副热带高压和印度洋低压影响，炎热多暴雨。黄土高原地区全年≥10℃的积温2300-4500℃，无霜期120-250天，日照时数1900-3200小时，均比同纬度的华北平原为高，是我国辐射能高值区之一。黄土高原地区位于我国东西部之间半湿润区向半干旱区过渡地带，降水地区分布很不平衡，降水量总的趋势是由东南向西北、由山地向平地递减。东南部自沁河与汾河的分水岭沿渭河干流，到洮河、大夏河，过积石山至吉迈一线以南，年降水量在600mm以上，属半湿润气候；中部广大黄土丘陵沟壑地区，年降水量400-600mm，属于半湿润易旱气候；西北部地区，年降水量150-250mm，属半干旱地区。其次，降水量年际变化很大，丰水年和干旱年降水量相差2-5倍，降水变率过大，干旱发生机率高，对农业生产威胁大。此外，降水年内分布很不均匀，且以暴雨形式为主。
4、土壤植被
黄土高原地区大部分为黄土覆盖，平均厚度50一1OOm，是世界上黄土分布最集中、覆盖厚度最大的区域。目前发现最厚的黄土层在兰州九州台，厚达326m。黄土层厚度分布大致从西北向东南方向递减，甘肃境内黄土层厚达200-300m，陕北黄土层厚约100- 150m，晋西80-120m，晋东南和豫西北20-80m。土壤类型有棕壤土、褐土、黑垆土、黄绵土、灰褐土、灰钙土、棕钙土、栗钙土、风沙土、灰漠土等，粉粒占黄土总重量的50％。全区植被稀疏，覆盖率低，天然次生林和天然草地面积很少，主要分布在林区、土石山区和高地草原区。
5、水资源
黄河天然年径流总量为580亿m3(3上标)，其中年径流量超过30亿m3(3上标)的有渭河、洮河、湟水、伊洛河等4条。黄土高原千沟万壑，且80％以上是干沟，常在暴雨期间形成山洪。黄土高原径流量小，水资源短缺，人均河川地表径流水量(不含过境水)仅相当于全国平均水平的1／5，耕地亩均径流量不足全国平均水平的1／8，是全国水资源贫乏的地区。从人均水资源分布而言，宁夏和山西最少，人均只有200-400m3(3上标)。宁夏黄河基本贯穿全境，北部地势相对平坦引水比较方便，对农业生产有利，宁夏南部山区干旱、缺水；山西黄河流经西部和南部边界，但受吕梁山脉的阻隔，引水困难，缺水比较严重。同时，甘肃定西地区、陇东黄土高塬区、渭北旱塬和陕北黄土丘陵区缺水也很严重。
(二)经济社会概况
黄土高原地区总人口1．08亿，其中农业人口7333万人，占总人口70％以上。据2008年统计，国民总产值1．85万亿元，农民人均纯收入3196元。人口密度为167人／k?O(2上标)，相当于全国平均水平的122．9％。黄土高原地区曾长期是我国政治、经济、文化的中心地区。同时，又是我国多民族交汇地带，是比较贫困的地区，也是革命时期的红色根据地。在2001年国务院批准的新时期国家扶贫开发工作592个重点县中，黄土高原地区占到115个。
黄土高原地区煤炭、电力、石油和天然气等能源工业，铅、锌、铝、铜、钼、钨、金等有色金属冶炼工业，以及稀土工业有较大优势。区域内主要矿产与能源资源在空间分布上具有较好的匹配关系，为区域经济发展创造了良好的条件。
黄土高原地区光照资源丰富，昼夜温差大，有利于干物质和糖分的积累，农作物产品品质优良。改革开放以来，黄土高原地区加大了苹果、猕猴桃、梨、枣、中药材、马铃薯等特色农林产品的生产力度，成为我国最大的猕猴桃产区，仅次于黄淮海的第二大苹果产区，优质梨与优质枣集中产区，主要的中药材种植区和马铃薯集中产区。
(三)土地利用现状
黄土高原地区土地总面积64．87万k?O。其中：耕地面积14．58万k?O(2上标)，占22．48％；园地面积1．22万k?O(2上标)，占1．88％；林地面积 16．67万k?O(2上标)，占25．69％；牧草地面积16．50万k?O(2上标)，占25．44％；未利用土地面积11．07万k?O(2上标)，占17．07％；其他土地面积4．83万k?O(2上标)，占7．44％。
二、生态退化现状及危害
(一)生态环境退化现状
1、水土流失严重
黄土高原地区北部风沙肆虐，西部边缘地区冻融危害，其余大部分地区水蚀剧烈。区内共有水土流失面积47．2万k?O(2上标)，占该区总面积的72．77％，年均输入黄河的泥沙达16亿吨。其中侵蚀模数大于5000t／k?O(2上标)?a且粒径0．05mm以上的粗沙模数大于1300t／k?O(2上标)?a的多沙粗沙区，面积7．86万k?O(2上标)， 占黄土高原水土流失面积的 16．65％，主要分布于河口镇至龙门区间的23条支流和泾河上游(马莲河、蒲河)部分地区、北洛河上游(刘家河以上)部分地区，涉及陕、晋、蒙、甘、宁五省(自治区)的45个县(旗)。该区年均输沙量占黄河同期输沙总量的62．8％；粒径0．05mm以上粗泥沙输沙量占黄河粗泥沙总量的72．5％。
侵蚀模数大于5000t／k?O(2上标)?a且粒径0．1mm以上的粗沙模数大于1400t／k?O(2上标)?a的粗泥沙集中来源区，面积1．88万k?O(2上标)，仅占黄土高原水土流失面积的3．98％，而年均输沙量占全河输沙总量的 21．7％；对黄河下游河道淤积有重要影响的粒径0．05mm以上粗沙输沙量约占全河同粒径粗沙输沙总量的34．5％，粒径0．1mm以上粗沙输沙量占全河同粒径粗沙输沙总量的54％。这一区域主要分布在黄河中游右岸皇甫川、孤山川、窟野河、秃尾河。
2、荒漠化土地面积大
黄土高原地区土地荒漠化和沙化主要集中分布在内蒙古、陕西、宁夏。据调查数据显示，仅宁夏全区共有荒漠化面积4461．0万亩，其中沙化土地面积1774．5万亩。按沙化程度分：轻度沙化面积1078．5万亩，占沙化面积的60．8％；中度沙化面积285．0万亩，占沙化面积的16％；重度沙化面积202．5万亩，占沙化面积的 11．5％；极重度沙化面积208．5万亩，占沙化面积的11．7％。
同时，内蒙古鄂尔多斯市的乌审旗、鄂托克旗、鄂托克前旗和杭锦旗地处毛乌素沙地腹地，降雨稀少，蒸发强烈，水蚀模数小、风蚀剧烈，沙尘暴频繁，危害也很严重。
3、草地退化、沙化和盐化面积逐年增加
长期以来，由于干旱少雨，超载过牧等自然和人为因素的影响，加剧了草原生态环境恶化。据2008年监测，内蒙古黄土高原区内 8个牧业旗(县)冷季总饲草储量229．89万t，适宜载畜量616．73万绵羊单位，而六月末牲畜实际存栏数已达1195．14万绵羊单位，可见，草原压力之大。加之河套地区地下水位又比较高，导致草地盐化面积逐年增加。据青海省有关资料分析结果和遥感调查，青海黄土高原地区现有荒漠化土地2100多万亩，达到土地总面积的40％以上。目前仍以每年145万亩的速度扩展，草地退化、沙化和盐化面积还在逐年增加。
(二)造成退化原因分析
黄土高原地区生态恶化的形成是特殊的自然因素与人为因素综合作用的结果。自然因素主要包括气候干旱、风沙危害、降雨、地形、土壤、植被等；人为因素主要为掠夺式的土地利用方式以及不合理的资源开发等基本建设活动。
1、自然因素
地形破碎、土质疏松、暴雨集中以及植被缺乏构成黄土高原地区生态恶化的主要原因。
(1)地形破碎：黄土高原地区沟壑密度大，仅河口镇至龙门区间就有沟长0．5-30km的沟道8万多条；坡陡沟深，切割深度100- 300m；地面坡度大部分在15°以上。尤其是丘陵沟壑区，沟壑密度达3-7km／k?O(2上标)，在陕北局部地段，沟壑密度高达12 km／k?O(2上标)。破碎的地形易于产生水土流失。
(2)土质疏松：黄土高原地区的主要地表组成物质为黄土，深厚的黄土土层与其明显的垂直节理性，遇水易崩解，抗冲、抗蚀性能很弱，沟道崩塌、滑塌、泻溜等混合侵蚀异常活跃。大面积严重的水土流失与黄土的深厚松软直接有关。黄土从南到北颗粒逐渐变粗，粘结度逐渐减弱，土壤侵蚀模数也相应由南向北逐渐加大。
(3)暴雨集中：黄土高原地区的降水特点是年降水量少而暴雨集中，汛期降雨量占年降水量的70-80％，其中大部分又集中在几次强度较大的暴雨。暴雨历时短、强度大、突发性强，是造成严重水土流失和高含沙洪水的主要原因。
同时，黄土高原地区植被稀少，也是造成生态恶化的主要因素之一。
2、人为因素
乱砍滥伐、过度放牧、陡坡开垦等掠夺式的土地利用方式以及不合理的资源开发等基本建设活动，加剧了生态恶化。一是陡坡开垦，长期以来盲目毁林毁草垦荒，陡坡耕种，土地生产力逐年下降，水土流失严重；二是过度樵采使该地区大片森林遭到砍伐，高强度、集中连片的樵采使森林面积大幅度减少，植物群落迅速退化，水土流失加剧；三是过度放牧不仅毁坏林草植被，而且增加地表粗糙度，造成土壤易被冲蚀，导致水土流失，特别是上世纪70年代末至80年代初，农户散养牲畜破坏林草植被较严重；四是不合理开发建设，一些地区对植被保护的重要性和生态重建的难度认识不足，没有处理好局部利益与全局利益、经济发展与生态保护的关系，任意开采挖掘，破坏林草植被，造成新的水土流失。此外，工业生产过程中随意排放和丢弃“三废”，危害林草生长，也加速了水土流失，特别是随着人口迅速增长和大规模的生产建设活动，生态恶化还在扩展。
(三)生态退化危害
1、耕地资源减少，土地生产力降低
严重的生态退化，造成土壤肥力下降，耕地面积减少、人地矛盾突出，干旱、洪涝等灾害频繁发生，粮食产量低而不稳，农业生产和农村经济发展受到制约，群众生活贫困。据各地观测，黄土高原坡耕地每年因水力侵蚀损失土层厚度0．2-1．Ocm，严重的可达 2-3cm。黄土丘陵沟壑区90％的耕地是坡耕地，每年每亩流失水量 20-30m3(3上标)，流失土壤5一10t。在流失的每吨土壤中，平均含全氮 1．2kg、全磷1．5kg，土壤肥力大幅下降。各种侵蚀沟不断蚕食和分割土地，加剧了人地矛盾。当地群众为了生存，不得不大量开垦坡地，广种薄收，形成了“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环，加剧了贫困。水土流失、土地沙化等生态恶化问题还带来交通不便、人畜饮水困难等一系列问题，严重制约着区域经济社会的持续发展。
2、自然灾害频发，威胁人民群众的生命财产安全
新中国以来，黄土高原地区平均每年受旱面积1000万亩，年最大成灾面积达3500万亩。长城沿线一带土地沙化、风沙压埋土地问题十分严重。与风沙区紧邻的黄土丘陵沟壑区，已有上千平方公里土地变成沙盖区。陕西省榆林市榆阳区在1949年前的100年内，被南移沙漠压埋的农田达100万亩。毛乌素沙漠、库布齐沙漠连年南侵，成为入黄泥沙的重要补给源。原国家环保局和中科院联合组织的“探索沙尘暴”考察结果表明，蒙陕宁长城沿线旱作农业区、内蒙古中部农牧交错带及草原区，是形成我国北方沙尘暴的两个主要源区。
3、大量泥沙下泄，影响黄河防洪安全
黄土高原地区每年输入黄河的泥沙中，约有4亿t淤积在下游河道，其中50％以上为粒径大于0．05mm的粗泥沙。使黄河下游河道成为举世闻名的地上“悬河”，对下游两岸人民生命财产安全构成巨大威胁。由于河道严重淤积，造成黄河水沙关系进一步恶化，加速了“槽高于滩，滩又高于背河地面”的“二级悬河”发展，使“横河”、“斜河” 甚至 “滚河”的发生几率大增，致使中常洪水情况下黄河下游的防洪形势依然严峻。2003年9月，黄河下游流量仅 2400m3(3上标)／s，河南兰考段发生“斜河”，致使山东东明段大堤和蔡集控导工程出现重大险情。20世纪60年代，下游平滩流量为6000- 7000m3(3上标)／s，2002年部分河段平滩流量已不足2000m3(3上标)／s，一旦出现超过平滩流量的洪水，将直接威胁下游滩区近200万人口的生命财产安全。为了减轻黄河下游河床淤积，平均每年需用150亿m3(3上标)左右的水量冲沙入海，使本已紧缺的黄河水资源更趋紧张。
4、生态系统功能退化，影响流域内水利水电设施安全运营
水土流失、土地沙化、草地“三化”导致生态系统功能退化，截蓄降水、调节径流的能力减弱，下泄泥沙淤积河道库坝，直接影响水利水电设施的安全运行和效能发挥。山西省汾河水库建于1958年，库容7．2亿m3(3上标)，是该省最大的水库，具有防洪、灌溉、供水和发电等多种功能，是太原市的主要水源地，同时也是引黄入晋工程的惟一调节水库。由于水库上游水土流失，致使水库淤积严重，同时面源污染随泥沙入库，恶化水质。截至2006年10月，水库淤积达3．72亿m3(3上标)，坝前淤积高程1104．56m，高出输水洞进口15．16m，库区淤积三角洲已侵占有效库容7213万m3(3上标)，严重威胁水库的正常运用和太原市的防洪安全。又据《黄河流域防洪规划》，黄河干支流上共建有大、中、小型水库3100余座，其中大中型水库147座。由于现有水库多建于20世纪五十、六十年代，目前很多成为病险水库。据初步统计，病害较重的大中型水库有84座(其中陆浑、巴家嘴等大型水库12座，中型水库72座)，小型病险水库更多。存在的主要问题之一是由于泥沙逐年淤积，使得一些水库防洪标准逐步降低，远达不到国家规定防汛要求，对水库下游人民生命财产安全构成严重威胁。第二章 加快黄土高原地区综合治理的必要性和可行性
一、黄土高原地区生态建设与保护不断取得新成效
(一)主要成效
改革开放以来，在党中央、国务院的领导下，黄土高原地区先后启动实施了国家水土保持重点建设、三北防护林体系建设、防沙治沙、天然林资源保护、退耕还林、退牧还草、天然草原植被恢复与建设、黄土高原淤地坝建设、黄土高原地区水土保持世界银行贷款项目、旱作节水农业示范基地建设、保护性耕作试验示范项目、晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态建设等一系生态建设与可持续农业发展工程，治理生存环境，建设生态文明，取得了令人瞩目的成就。
1、林草植被覆盖率不断提高，防护林体系骨架基本形成
经过几十年的建设，特别是“十五”期间启动实施林业重点工程以来，该地区0．35亿多亩水土流失严重的陡坡耕地和严重沙化耕地还林还草，1亿多亩荒沟荒坡恢复了森林植被，累计围栏种草面积达1．33亿亩，植被数量、质量持续下降的局面已经改变。营造的防风固沙林使沙化土地得到了初步治理，重点治理区土地沙化开始好转。提高了土地抵御自然灾害的能力，改善了人居环境和生产条件，拓宽了人们的生存与发展空间。据林业部门调查结果和相关后评价资料显示，三北防护林工程前四期工程的实施，使项目区所在省份的防护林体系初具规模，一些重点治理区域的风沙危害和水土流失得到不同程度的缓解，重点平原农牧区初步实现林网化；封山育林和飞播造林促进了林草植被恢复和自然生态状况逐步好转；经济林比重逐年上升，促进了林果业的发展和农民增收。
2、水土流失得到有效治理，入黄泥沙有所减少
经过各相关部门和地方的不懈努力，通过国家实施的各项重点工程，黄土高原地区水土流失得到了初步遏制，特别是一些重点治理区，一大批综合治理的小流域，初步治理程度达到了70％以上，有效控制了水土流失。中国科学院、中国工程院和水利部组织进行的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”，通过对黄土高原1986年和2000年土壤侵蚀强度变化情况的分析，近15年来黄土高原地区土壤侵蚀强度明显减轻，现有水土保持措施减少入黄泥沙量达到年均3．5-4．5亿t，减缓了下游河床淤积抬高的速度。同时，也相应减少了下游输沙用水，为黄河水资源的有效开发利用创造了有利条件。
3、农业生产条件得到提高，农业产业结构在一定程度上得到了调整
退耕还林工程的实施取得了较显著的社会和生态效益。转变了人们的思想观念，使黄土高原地区农民祖祖辈辈垦荒种粮的传统耕作习惯开始转变；给农民钱粮补助为农村调整产业结构提供了一个过渡期，促进了生态环境的改善和农业综合生产能力的提高，改善了农村生产生活条件，为加快黄土高原生态建设奠定了物质基础。农田防护林的营造使基本农田得到有效保护。水土保持措施的实施，使许多水、土、肥流失严重的“三跑田”变成了“三保田”。生态经济林建设，形成了苹果、红枣、花椒等干鲜果品产业带，成为农民增收的主要来源。保护性耕作措施的开展，有效减少了耕地的地表径流，加快了结构调整的步伐。旱作节水农业的大力示范推广，较大幅度地提高了旱作农田的粮食单产水平，促进了种植业结构调整，长期以粮食为主体的种植业向粮经结合的种植结构转变，从而减少了水土流失，提高了农田抗旱能力，改善了土壤结构，提高了土壤肥力。通过禁牧舍饲，畜牧业生产方式发生了根本性变化，规模化、集约化的养殖模式初步形成，畜牧业在整个农业经济中的比例和发展速度持续上升。
(二)基本经验
1、“防治结合，保护优先，强化治理”是黄土高原地区生态建设必须长期坚持的战略举措
黄土高原地区生态恶化成因复杂，生态恢复与保护的任务异常艰巨和紧迫。目前，国家以现有财力不可能全面铺开、同步治理，必须切合实际，有治有防，防治结合，互为支撑，相辅相成，才能尽快取得成效。另一方面，黄土高原地区资源丰富而环境十分脆弱，资源开发与生态环境保护的矛盾历来尖锐，生态预防保护工作显得十分必要。特别随着中西部地区开发建设的加快，加强预防保护工作已刻不容缓。因此，必须坚持“防治结合、保护优先、强化治理”的方略，这是对黄土高原综合防治途径和经验的高度概括。
具体体现在两方面，一方面，既要贯彻预防为主、保护优先的方针，严格执法，控制新的人为破坏，不欠或者少欠新帐；又要加快严重流失区的治理，快还旧账。另一方面，始终坚持以小流域为单元，因地制宜，科学规划，农业、林业和水利水土保持技术措施优化配置，山、水、田、林、路、村综合治理。小流域综合治理这条技术路线已在实践中取得了巨大的成功，受到广大干部群众的欢迎，得到国内外专家的高度评价，已成为我国生态建设的一条重要技术路线。
2、实施工程治理是黄土高原地区生态状况好转的重要措施
多年来，通过实施一系列农业、林业、水利等治理工程，尤其是在局部地区一些工程建设中注重多项措施综合配置，生物措施和工程措施一起上，注重提高工程建设科技含量，建立和完善工程建设标准体系，保障了工程建设整体推进，提高了工程建设成效。
3、重视植被恢复与建设，加强封禁管扩、禁牧休牧是改善黄土高原地区生态状况的必然要求
黄土高原地区还残存着一些天然植被，只要停止人为干扰，就能逐步恢复起来，保持水土效果好。近十年来，一些省(区)通过人工造林、封山育林、人工种草、改良天然草原植被、封山禁牧、舍饲圈养等措施，转变农牧业生产方式，加大了植被恢复力度。
4、紧密结合农民利益是取得黄土高原地区综合治理成效的有效途径
黄土高原地区既是我国生态环境恶劣的地区，也是经济社会发育水平低、贫困面较大的地区。近年来，在黄土高原生态建设中，各地注意解决好农民的当前生活困难和长远生计问题，将生态治理与农业生产、农村经济发展、农民增收紧密结合起来。各地依托工程建设，依靠龙头企业带动，发展了一批优势明显、特色鲜明、前景广阔的产业建设项目，为地方经济发展做出了贡献，实现了生态与经济双赢，调动了广大农牧民参与生态建设的积极性，使其成为当地生态治理的积极建设者和自觉维护者。
5、促进改革，创新政策机制是推动黄土高原地区综合治理的根本动力
政策体制、利益机制是影响黄土高原治理成效的重要因素之一。为了调动广大农民群众综合治理的积极性，各地认真落实“谁治理、谁所有，谁投资、谁受益”的政策，引入市场机制，通过稳定所有权，放活使用权，延长承包或租赁年限等措施，大大加快了生态治理速度。同时，国家有关部门加强了《水土保持法》、《森林法》、《防沙治沙法》、《草原法》等法律法规的执法监督，初步遏制了“边治理、边破坏”的局面。
6、坚持流域管理与区域管理相结合，是统筹黄土高原地区生态建设管理的有效方式
黄土高原地区综合治理既是一项跨省(区)、多部门协作的庞大系统工程，也是一项长期的群众性公益事业。必须发挥各方面的职能、作用，调动各方面的积极性，统筹管理，方能奏效。坚持流域管理与区域管理相结合，是来自黄土高原综合治理管理实践经验的总结，是切合实际行之有效的管理模式。目前，黄土高原地区已初步形成了流域机构统筹，当地政府负责，协调一致、各负其责、相互配合的管理机制。实践证明，这种流域管理与区域管理相结合的管理机制，符合黄土高原的实际，对于推动黄土高原地区综合治理工作健康、持续发展，具有十分重要的作用。
(三)突出问题
1、综合配套不够
黄土高原地区生态建设要与区域经济、农民生产生活条件改善等协调发展。人类活动是黄土高原地区生态系统中最活跃的要素，如果当地农牧民的基本生活得不到有效保障甚至正当的利益受到侵害，他们就不可能成为当地生态系统积极的建设者和自觉的维护者，反而会在经济社会活动中破坏生态环境建设的成果，加大生态项目建设或生态系统维护的难度。从整体上看，目前实施的生态建设、农业基础设施建设等工程项目分头实施，缺乏配套，影响了治理效果。今后，应坚持以人为本，实施综合治理，提升生态治理项目建设理念，治山、治水、治沙、治穷同步推进。
2、治理投入不足
黄土高原地区生态治理尚未建立起长期、稳定的投入机制和投资渠道。随着治理工作的逐步推进，今后治理的难度更大，建设成本更高，建设需求与投入不足之间的矛盾更加突出。主要表现在开展的治理面积与需要治理的面积差距大，单位面积投入标准低，地方和农牧民投资能力弱。
3、科技水平不高
长期以来，在工程立项中，对科技的支撑作用往往考虑不足，对生态治理的长远目标、实现途径、关键技术及措施配置模式等缺少比较系统、深入的调查和研究，科技含量较低，科技成果转化率低，新技术引进推广、科技培训力度不够。
4、生态保护监管不到位
随着我国中西部地区开发建设的加快，黄土高原地区煤炭、石油、天然气等资源大规模集中开发，对生态的压力越来越大。大规模的煤炭开采造成大范围地面塌陷，进而导致地下水位下降、大面积植被枯死、土地沙化、地面工程设施遭到破坏、人居环境恶化等生态问题；开发建设过程中产生的大量废土、废渣直接倾入河道，造成严重的人为水土流失。而有关法律法规和监督管理体系不够完善，缺乏有力的执法手段，资源开发与生态保护的矛盾日益加剧。
二、加快黄土高原地区综合治理的必要性和紧迫性
加快黄土高原地区综合治理步伐，尽快改善生态环境，建设生态文明，是贯彻落实党的十七大精神的具体行动，标志着发展理念的升华，对发展与环境关系认识的飞跃。对于调整优化经济区域布局，按照不同生态功能区确定发展方向、重点；对于坚持经济、社会、环境、资源、民生统筹兼顾，全面可持续发展；对于建设社会主义新农村，维护国家生态安全，都具有重大的现实意义。