以综合监管优化营商环境

马 亮

近日，国务院办公厅印发《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》（以下简称《意见》），提出健全跨部门综合监管体制机制，完善跨部门综合监管协同方式，提升跨部门综合监管联动效能，加强跨部门综合监管支撑能力建设。

过去一些行业和领域容易出现九龙治水、各管一段的局面，比如，在食品监管领域，就曾出现过“七八个部门管不了一头猪”的尴尬，致使问题食品流入市场、走上百姓餐桌。这种分而治之的碎片化监管，导致监管缺位和越位的问题同时存在，给市场主体带来各种困扰，也令市场公平竞争得不到有效保障。这同当时的经济社会发展水平有关，也同政府职能定位不明确、部门设置不科学、执法能力不强有关。

近些年来，国家高度重视市场监管创新和效能提升，大力推进“双随机、一公开”“触发式监管”“信用监管”“智慧监管”等创新做法。推动跨部门综合监管，旨在将这些创新举措进一步融合，形成监管合力并提升监管效能。

市场监管从各部门专门监管走向跨部门综合监管，不仅有助于提升政府监管效能，降低政府监管成本，而且有助于优化营商环境，特别是可以降低市场主体迎检负担，同时，借助多维检查也可以为市场主体提前预警风险，让他们感受到政府监管的效度和温度。在世界银行最新发布的“宜商环境”评价方案中，政府监管效率是其中非常重要的考量维度，也是决定营商环境优劣的关键指标。

跨部门综合监管强调市场监管的整体性和协同性，意在使市场监管实现全过程、全链条和全覆盖。跨部门综合监管要求以市场主体为中心，从企业全生命周期的角度进行监管架构设计，而不是以部门为中心进行监管，这有利于形成监管围着市场主体转的良性格局。《意见》对此指出，要加强整体设计，一体推进监管体制机制建设，统筹各类监管资源，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管。

以医院诊疗来比喻市场监管，推进跨部门综合监管并不是以牺牲专业为代价，也不是说要让执法人员成为全科医生，而是让跨专业的多学科专家会诊，既发挥每个部门的专业性，又增强综合监管的全面性。

跨部门综合监管不单纯是各个执法部门联合检查，而是要在前台实现行动协同，在后台达到“三融五跨”（即技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务）。只有相关部门的数据共享、人员协同，才能让综合监管真正发挥作用。目前每个监管部门都有多套信息系统，很多信息系统之间也是相互独立的“数据烟囱”。监管部门的数据共享和业务协同程度还不够，难以有效提升跨部门综合监管效能。对此，《意见》提出要提升监管信息化建设水平，大力推进监管信息互通共享。这为跨部门综合监管提供了有力支撑。

只有建立同一套工作地图，使用统一的标准和语言，保障监管数据横向对流和自上而下回流，才能使跨部门综合监管实现同频共振。这意味着跨部门综合监管要像体检一样，实现“一表到底”的全程贯通，避免市场主体被不同执法部门反复打扰。

跨部门综合监管要求对市场主体进行更加细颗粒度的“画像”，并进行“一企一检”的定制化监管。当前我国有超过1.7亿户市场主体，面对如此量大面广的监管对象，显然不能再依靠过去的人海战术进行拉网式执法。只有增强监管的大数据支撑和智能化决策，根据市场主体的动态多维数据进行差别化监管，才能让监管对信用好的优质企业无事不扰，而对存在问题隐患的企业则无处不在。

当然，在推进跨部门综合监管的同时，也要探索适时推动监管部门的机构整合，使综合监管能够发挥最大效力。目前不少地区已经在市县两级设立综合执法局、综合执法大队等部门，将相关监管执法权限和人员队伍进行整合。未来，要在物理反应的基础上实现化学反应，使这些部门实现真正意义上的融合，为跨部门综合监管效能提升奠定基础。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）