沈国明：在立法中贯彻全过程人民民主

总书记明确提出“发展全过程人民民主”。他指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。

全过程人民民主是我国立法工作的基本原则

立法是将党的主张与人民意志提升为国家意志的工作。良法是善治的基础和前提。准确全面反映最大多数人的意愿和利益，必须坚持科学立法、民主立法。民主立法是贯穿于立法全过程的，全过程人民民主是我国立法工作的基本原则，也反映了我国立法的总体状况。“发展全过程人民民主”，还指明了进一步努力的方向，即需要不断提高民主立法的水平和质量。

在立法中贯彻全过程人民民主，要坚持以人民为中心，尊重人民主体地位。强调民主立法，是为了确保立法更好地体现人民意志，保障人民权益，增强人民福祉，全过程民主则是通过完善制度机制，真正实现“开门立法”，把民主原则落实到立法工作的各领域、各环节，回应人民群众的新要求、新期待，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

立法工作的过程是发展全过程人民民主的过程，也是国家治理体系和国家治理能力不断提高，进而实现现代化的过程。建设社会主义现代化强国的过程中，会遇到各种困难，经历各种曲折，需要充分发挥民智，集思广益，制定出适合发展需要、满足社会需求的各种法律法规。而全过程人民民主，能够激发广大人民群众的创造活力，为实现善治提供良法。

在立法中贯彻全过程人民民主，应当进一步发挥人大代表的作用。人大代表是代表人民行使国家权力的，是立法主体，但是，人大代表基本上是兼职的，不可能充分了解经济社会发展中的所有问题。为此，应当为人大代表行使权利提供更多的便利，使他们有更多机会参与立法工作，也需要激励他们更多了解社情民意、倾听民声。要发挥人大代表的作用，还必须进一步密切人大代表与选民之间的联系，发挥社会力量的作用，使立法成为汇集民意、集中民智的过程，从而提高立法质量和水平，使出台的法律法规既符合客观规律和实际情况，又具有可操作性、可执行性。

人民代表大会制度，是体现全过程人民民主的政治制度，为广大人民群众发挥参政议政的积极性提供了渠道和空间。目前，人大代表履职的自觉性和水平都在提高，人大代表向人大常委会及时反映社情民意、提出议案和书面意见的制度也日臻完善。可以相信，随着社会主义民主政治建设的进步，人大代表与选民的联系渠道将进一步拓宽，人大代表接收来自选民的各种意见建议和诉求的方式方法也会进一步发展和完善。

创新参与形式，畅通人民群众参与立法的渠道

多次强调：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”面对各种各样的新矛盾、新困难、新问题，在立法中贯彻全过程民主，要与时俱进，在形式和方法上有所创新，从而有效地解决问题。

要健全各种制度，努力使具体的民主制度不断完善。在立法方面，已经有较为健全的各种制度和规则，随着经济社会的发展和人民群众参政议政意识的增强，以及参政议政能力和水平的提高，必须在不同环节拓展民主渠道，丰富人民群众参与立法的民主形式，将人民当家作主的各种形式和方法制度化。

十八大以来，全国人大常委会为进一步发扬民主、汇聚民智，在立法工作的立项、起草、审议、论证、评估、监督和宣传等方面都有新的举措，也更新了有关规则，包括设立基层立法联系点，在立法过程中直接听取来自地方、来自基层的意见建议，这些都是制度创新，是全过程人民民主在立法中的生动体现。

全过程人民民主与协商民主高度契合。立法是分配权利义务的，因此，与各利益主体息息相关。虽然广大人民群众的根本利益是一致的，但是，面对具体事务，会因为角色不同、位置不同、视角不同而形成不同的认识和不同的利益，在权力与责任、权利与义务配置时免不了形成博弈。全过程人民民主，追求民主权利人人行使、民主过程人人参与、民主红利人人分享、民主责任人人承担。而协商民主本着有事好商量、众人的事情由众人商量的精神，寻求全社会意愿和要求的最大公约数。全过程人民民主与协商民主都是实行人民民主的重要形式，基层立法联系点将二者结合，成为基层意见建议直接进入立法机关的重要途径。基层立法联系点的工作可谓“上接天线，下接地气”，有助于提高立法质量。所谓质量，重要的标准是法律法规出台后能够得到有效的实施。

基层立法联系点的工作要与时俱进，不断有所创新。除了举行各种会议听取民意，还可以利用现在已经广泛采用的民主恳谈会、民意直通车、网络议事厅、人大代表工作站和政协委员联络站等多种形式，充分发挥它们在立法中的作用。

基层立法联系点的工作要注重实际效果，不能流于形式，否则，时间一长，大家将失去热情。随着工作水平的提高，基层立法联系点可以根据立法机关的要求，对工作内容有所拓展，不停留在对一些立法草案的相关内容提出意见建议，还可以对相关内容开展论证、评估等多项工作。开展这些工作，基层立法联系点需要承担更多的组织工作，以合适的形式开展相关的工作，更重要的是，要寻找和组织合适人员参加相关活动，以使各项活动取得预期效果。能否取得预期效果，很大程度上取决于参加者是否知晓争议点，并能否明确表达利益所在。一般来说，利益相关者或者其代言人，是参与会议的合适人员。

发挥媒体在人民群众参与立法过程中的作用

指出，要“善于运用媒体宣讲政策主张，了解社情民意、发现矛盾问题、引导社会情绪、动员人民群众、推动实际工作”。各级新闻媒体，是推动“发展全过程民主”的重要力量，在促进科学立法、民主立法方面发挥着积极作用。

媒体在推动民主立法，“发展全过程民主”方面，具有两方面作用：一方面是准确阐释立法宗旨和目标，以及各项重要的制度设计，另一方面切实做到“传民情，达民意，呼民声”，反映人民群众的意愿和需求，并积极帮助人民群众参与立法活动。

在立法全过程，媒体都有发挥作用的空间。在“上接天线”方面，及时报道人大及其常委会“开门立法”的决策和动向，及时报道并追踪立法过程中争论的问题，协助党和政府努力寻求社会最大公约数，画出最大同心圆。在“下接地气”方面，媒体不仅是立法情况的报道者，而且是立法民主的助力者，帮助提升人民群众对立法的参与度。立法过程中，需要媒体反映民意，发现并收集人民群众对立法所涉相关问题的感受和意见建议，在立法机关与人民群众之间发挥桥梁纽带作用，通过对社会各方力量的协调沟通联动，帮助将来自社会的意见汇集到立法机关，通过法律的整合机制，形成国家意志。

多年来，上海市人大常委会高度注重发扬立法民主，凡制定地方性法规，法规草案都在媒体上全文公布，征求社会意见，并开通电子邮箱、直通电话等多种渠道加以接收。经验证明，这种方式发挥的效果如何，与媒体助力的程度密切相关。如果没有媒体的帮助，法规草案公布后，收集到的意见往往很少，甚至寥寥无几。但是，如果媒体将起草和审议过程中的争论焦点予以报道，全社会对立法的关注度就会大大提高，也会激发人民群众参与立法的热情，人大常委会能够从中获取不少来自社会方方面面的真知灼见。这是“开门立法”期望收到的理想效果，立法工作也由此向社会延伸，成为发展全过程人民民主的生动实践。

同时，媒体由于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的法治原则，在立法中发挥了立法机关与人民群众之间信息传递、协调沟通作用，能够获得人民群众的更多信任，确立在信息传播方面的权威，从而使自身获得更大的发展。

栏目主编：王多 题图来源：上观图编 图片编辑：项建英

作者为上海交通大学凯原法学院教授，上海市中国特色社会主义理论体系研究中心副主任，上海市中国特色社会主义理论体系研究会副会长，上海市新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员。

来源：作者：沈国明