最高法明确：招商中的土地出让金返还政策不受法律保护

编辑 | 七月

作者 | 槐城律师 郭晓杰

郭晓杰

辽宁槐城律师事务所

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随着经济形势下滑，各地都急切盼望企业能在当地投资，招商的竞争进入白热化状态。

招商的竞争其实就是优惠政策的竞争，其中，土地出让金返还就是对投资企业最有吸引力的招商政策。

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土地出让金返还

已经被国务院明令禁止

土地出让金是企业使用土地向国家支付的对价，是企业经营前期需要向国家一次性支付的一笔巨额费用，也是地方财政收入的重要来源。

对企业来讲，如果当地政府能够以较低的价格为企业提供土地，将会极大的降低企业经营成本。因此，土地出让金返还政策在招商过程中对企业极具吸引力。

在相关招商政策监管不规范的年代，甚至出现零地价拿地的恶性竞争局面，极大的损害了国家和人民利益。

国务院早在2014年已经通过《关于清理规范税收等优惠政策的通知》明确，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地。

虽然有上述规定的约束，但各地在实际操作过程中，通过各种变相方式将土地出让金返还给企业，比如通过基础建设补贴、地方经济收入贡献补贴等形式返还。

这种变相的招商政策对政府、对招商企业来讲是否有效？

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最高法发文明确

土地出让金返还协议无效

最高法民一庭于2022年9月13日在其官方公众号发文：“土地出让金返还协议”无效。认定无效的主要原因为：

首先，国有土地使用权出让应通过公开竞价方式进行，“土地出让金返还协议”有违公开公平公正原则，因违反《招标投标法》和《拍卖法》的相关强制性规定而无效。“土地出让金返还协议”提前锁定某一特定主体取得土地使用权，使其在公开竞价过程中处于绝对优势地位，因为无论最终成交价是多少，其实际“拿地”成本是固定的。相当于招标方和投标方提前串通。

其次，“土地出让金返还协议”侵害了国家利益，因而无效。土地出让金收入属于国家所有，属地政府将土地出让金返还招商企业，侵害了国家利益。根据《民法典》的规定，应属于无效协议。

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“土地出让金返还协议”无效

受伤的还是招商企业

由于“土地出让金返还协议”属于无效协议，一旦属地政府在例行审计时被要求整改，则属地政府或无法兑现该招商优惠政策，已经兑现的，或要求招商企业进行返还。最后受伤的往往是招商企业。

对于属地政府来讲，对招商企业最具吸引力的往往是优质的营商环境，高效便捷的服务。一次性的土地政策对企业的吸引力是一时的，当优惠政策期限届满，没有优质的营商环境，企业往往会再次迁移。筑好营商环境的“巢”，才能引来优质企业的“凤”。

如果滥用“土地出让金返还”政策，一旦被认定无效，不仅会被招商企业认为失信于企，严重的还会面临审计风险，认定为滥用职权。

对于招商企业来讲，能节省眼下的成本固然重要，但是更应该看重属地政府能否持续的提供优质的服务，隐性的营商环境比显性的资金支持更为重要。

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政策招商的升级—

资本招商、产业招商

政策招商拼的是土地，拼的是优惠政策，本着“捡到篮子都是菜”的原则，只要企业愿意来，能为地区增加经济收入，来者不拒。这是招商的初级阶段。

既然政策招商行不通，那是不是可以换一种思路，把对应优惠政策省下来的资金投给企业，政府做一个股权投资呢？

合肥给我们一个明确的答案，企业投资初期都缺资金，这也是企业在投资时比较看重优惠政策的原因。那么如果企业让渡一部分股权，政府把相关优惠政策的资金作为股权投资投给企业，这样既解决了政府招商引资的痛点，也解决了企业的融资难点，一举两得。

但毕竟政府的资金有限，如果政府能帮助引进市场资金，通过市场孵化企业，对于企业来讲是雪中送炭。引导基金就充当了“雪中送炭者”的角色。政府出资成立引导基金，引导基金根据产业情况吸引社会资本方，共同成立子基金，由子基金对招商引资企业进行投资。这就是资本招商，资本招商是政策招商的升级版，是“造链”的过程。

相比较于资本招商，产业招商是指基于产业发展的合理定位，以产业发展的比较优势为依托，招商的目的是“补链、展链、强链”。通过产业链吸引企业入驻，而非“求”着企业入驻，是真正意义市场化的产物。

产业招商的吸引力在于，企业入驻之后能赚到多少钱，而不是当地政府能给企业多少钱。相对于企业长期发展来讲，当地政府相当于受之以渔，而非受之以鱼。因此，产业招商是招商的趋势。

适用法律：

《民法典》

第一百五十四条　行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。

《招标投标法》

第五十三条　投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。