用公益诉讼守护好绿水青山

秦天宝

党的二十大报告强调：“完善公益诉讼制度。”这既是对公益诉讼制度独特价值的充分肯定，也为公益诉讼制度的未来发展提出了更高要求。公益诉讼制度是以司法手段保护公益、以法治助力中国式现代化的一项重要举措。党的十九大以来，我国公益诉讼制度不断健全，取得了一系列积极成效。

从规模来看，公益诉讼的案件数量稳步攀升。据统计，2022年1月至9月，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件15.3万件；截至目前，全国检察机关共办理各类公益诉讼案件71万多件。从范围来看，公益诉讼的法定领域纵深扩展。新制定或修订的单行法持续增设公益诉讼条款，除了生态环境和资源保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士权益保护之外，妇女权益保障、农产品质量安全、反电信网络诈骗、反垄断、安全生产、未成年人保护、个人信息保护等也成为公益诉讼新的着力点。与传统民事诉讼、行政诉讼相比，公益诉讼具有主体的特定性、客体的公益性、程序的特殊性等特征，具有维护社会公共利益的重要功能。

尤其在生态环境保护领域，公益诉讼为守护美好生态环境提供了可靠法治保障，展示出越来越旺盛的生命力。首先，公益诉讼制度能够在生态环境保护中发挥预防性与恢复性功能，有助于实现预防为主、损害担责、注重修复的有机统一。在公益诉讼实践中，停止侵害、排除妨碍和消除危险等危险排除责任以及禁止令措施，能够预防生态环境损害的发生和扩大；补植复绿、削填引种、增殖放流、劳务代偿等替代性修复方式，能够促进受损生态环境得到及时有效修复。云南绿孔雀案、三清山巨蟒峰案等典型环境公益诉讼案件的依法审理，也充分体现了公益诉讼制度对于加强生态环境保护的示范意义。

此外，在公益诉讼制度中，检察机关与审判机关、行政机关三类国家治理机关联动，同时充分调动社会组织的力量，能够凝聚保护环境公共利益的共识和合力，形成多中心的生态环境治理体系。万峰湖流域生态环境保护公益诉讼案即为很好的例证。万峰湖地处黔、桂、滇三省（区）接合部，其水质事关沿岸50多万人民群众的生产生活和珠江流域的高质量发展。近年来，无序发展的湖区网箱养鱼致使万峰湖水质严重恶化。最高人民检察院启动公益诉讼程序后，经检察机关与行政机关的协同努力，万峰湖水体黑臭现象得到根本扭转，重现一湖碧水。

公益诉讼的制度建设与实践探索是一个由浅入深的过程。在取得一系列长足进步的同时，仍需认识到目前我国公益诉讼制度存在的现实问题。我国公益诉讼制度发展历史较短，系统立法缺乏，衔接协调机制有待完善。在环境公益诉讼实践中，还面临已有制度之间功能重叠、专业化程度有待提高、案件管辖难、调查取证难、鉴定难、执行难等困境。

为此，需要积极探索公益诉讼专门立法的必要与可能，对不同提起主体、不同案件性质、不同诉讼领域的公益诉讼进行系统整合，切实避免多头立法造成的法秩序不统一、碎片化等问题。对环境公益诉讼而言，需要进一步厘清主体资格、受案范围、因果关系判定、环境损害评估、生态修复方案确定等问题，并将环境行政公益诉讼作为未来环境公益诉讼制度的主要发展方向，实现环境公益诉讼与环境私益诉讼、行政执法以及生态环境损害赔偿的有序衔接，以建立行之有效的环境公益损害救济体系。

生态环境保护事关广大人民群众的切身利益，生态文明建设事关中华民族永续发展的千年大计。建设生态文明，重在建章立制，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。积极稳妥推进公益诉讼制度，是落实“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的必然要求。推进美丽中国建设，必须坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，要进一步发挥公益诉讼在促进生态环境保护、守护青山绿水方面的重要作用，守护美好生态环境，以法治助力生态文明建设，促进人与自然和谐共生。

（作者系武汉大学环境法研究所所长，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长）