推动公共数据开放任重而道远

王 翔

6月23日，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》），就加强数字政府建设作出全面部署，旨在主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利。《意见》明确要求，“促进数据有序开发利用”“编制公共数据开放目录及相关责任清单，构建统一规范、互联互通、安全可控的国家公共数据开放平台，分类分级开放公共数据，有序推动公共数据资源开发利用，提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力”。

为什么我们需要开放公共数据？《荀子·王制》中提到，“力不若牛，走不若马，而牛马为用，何也？曰：人能群，彼不能群也”。人类文明的进化依赖于协作，通过分享信息来汇聚智慧、开展协作一直是推动人类文明进程的强大动力，而公共数据开放带来了一种用更加丰富多元的方式进行大规模协作的难得机遇。在人类从数字时代向智能时代迈进的过程中，将不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的公共数据开放出来供社会开发利用，有利于释放数据能量，激发创新活力，创造公共价值，这一点已是业内共识。

《意见》要求“提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力”，一语切中了公共数据开放的核心价值。与政府自己利用公共数据或者将其交给某个大企业来开发相比，公共数据向社会开放也许未必能在短时间内产生很多“爆款”应用，但它可以激发更多企业、个人和社会组织在市场上公平竞争，满足各种大众和小众化的需求。进一步讲，公共数据开放也能为市民参与城市的治理实践提供资源和平台。反之，如果公共数据封闭在政府和少数大企业内部进行开发利用，那么将很难发挥各类主体的主观能动性，难以充分利用公共数据为城市创造更多价值，而这也与公共数据的“公共性”本质不符。

2015年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》首次从中央政府层面明确要求推动公共数据开放。与7年前的这份文件相比，《意见》新增了“分类分级”开放和“有序”开放两点要求，并将开放范围从“政府数据”拓展到“公共数据”，充分吸收了实践界和学界近年来的探索，可以说有明显的进步。

目前，我国已经有十余个省市的地方立法涉及公共数据开放的相关内容，为公共数据有序开放进行了法治探索。例如，上海和浙江的地方立法都提出了“公共数据授权运营”的概念，这有利于在安全有序的前提下充分利用公共数据。同时，多个省市的地方立法都将除政府数据之外的公共数据（例如供水、供电、供气、公共交通企业数据）也纳入规范对象，以及交通运输部“出行云”等行业公共数据开放平台的建立，都为建设“国家公共数据开放平台”打下了基础。从2015年国务院要求建立“国家政府数据统一开放平台”以来，有关部门已经进行了大量细致而艰苦的准备工作，可以说是“万事俱备只欠东风”。我们期待在《意见》的推动和保障之下，国家公共数据开放平台能够早日与公众见面。

根据复旦大学数字与移动治理实验室发布的“开放数林指数”报告，从2012年上海市推出全国第一个政府数据开放门户网站以来，我国已有近两百个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，平台总数呈现出显著的增长态势。但《意见》指出的“体制机制不够健全”“创新应用能力不强”“数据壁垒依然存在”等问题，仍是公共数据开放面前的“拦路虎”。加上公共数据开放的效果并非立竿见影，各类主体开放和利用公共数据的意识、意愿和能力都需要逐步提升，因此公共数据开放仍需积跬步以至千里。

作为面向2035年的数字政府建设纲领性文件，《意见》要求“进一步加大力度，改革突破，创新发展，全面开创数字政府建设新局面”，令我们深受鼓舞、倍感振奋。我们相信，乘着《意见》的东风，公共数据开放推动经济社会发展大有可为，也必将大有作为。当然，这一过程必将是任重而道远。公共数据开放是一个生态系统，就像一片“数林”，每一个利益相关者，无论角色与立场，都将共同决定这个生态系统的未来。

（作者系浙大城市学院城市大脑研究院青年领航学者）