进一步规范农村宅基地管理 农业农村部就农村宅基地管理暂行办法公开征求意见

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记者|马付才

责编|薛应军

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近日，农业农村部发布《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见，进一步规范农村宅基地管理，促进宅基地节约集约利用，保护农村村民合法权益，助力乡村振兴。

《征求意见稿》有哪些亮点？还可以在哪些方面进一步完善？民主与法制社记者采访多名专家学者，就此进行了深入解读。

突出实用性和可操作性

农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室主任尚旭东表示，宅基地制度涉及农村村民切身利益，近年来，随着中国城镇化发展迅速，大量农村人口持续向城镇转移，闲置的宅基地和住房怎么处理，农村村民如何申请宅基地，农村宅基地是否可以买卖等，成为当前农村村民关注的热点问题。《征求意见稿》坚持保护农村村民合法权益，积极回应社会关切，对《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等涉及宅基地的法律制度进行了更细化的规定，明晰了各级涉及宅基地管理部门的职责和权力边界，明确了宅基地布局和用地标准、申请与审批程序，要求县级人民政府农业农村主管部门依照职责协调落实农村村民住宅建设用地指标，保障农村村民住宅建设合理用地需求。

中央财经大学法学院教授宋志红表示，目前，涉及农村宅基地管理的法律法规有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国城乡规划法》《不动产登记暂行条例》等。这些法律法规建立了以“一户一宅、面积法定、申请分配”为基本特征的宅基地制度，强调宅基地的居住保障功能，禁止强迫农村村民退出或者流转宅基地，但还不够细化，《征求意见稿》以此为基础，着重突出实用性、可操作性，提供了一些细致的规则，这也是对实践经验的提炼、总结。

华南农业大学地方法制研究中心副主任邓定远表示，长期以来，国家层面没有专门的农村宅基地管理办法，这使得农村宅基地流转、抵押、退出、有偿使用等制度无章可循。《征求意见稿》对农村村民怎么申请宅基地、地方政府怎么审批宅基地等进行了明确，指导性、实用性、操作性更强。

沈阳农业大学土地与环境学院教授钱凤魁表示，《征求意见稿》重点关注宅基地制度管理与改革中坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农村村民利益不受损三条底线，这将进一步促进宅基地节约集约利用，保护农村村民合法权益。

保障农村村民户有所居 禁止宅基地买卖

《征求意见稿》在加强农村宅基地管理、完善政策和切实维护农村村民权益方面有诸多亮点。

宋志红表示，对于宅基地的界定，由于实践中各地风俗习惯不一样，管理中容易出现问题，例如房前屋后空地、庭院、菜园、猪圈、牛圈等，算不算宅基地用地？对此，《征求意见稿》指出，包括住宅、附属用房和生活庭院等用地均属于宅基地。此外，《征求意见稿》还理顺了在宅基地分配管理事项中农村集体经济组织和村委会之间的关系，突出农村集体经济组织的主体地位，这与民法典相关规定的精神一致。对于宅基地和农房继承问题，《征求意见稿》确认继承情形下的占有使用规则，是一大亮点。

钱凤魁表示，《征求意见稿》明确，各省、自治区、直辖市根据不同地域类型、耕地资源、人口密度、农村生产生活习惯等因素，分类制定本行政区域宅基地面积控制标准。这充分考虑了区域和地域差异，保障农村村民实现户有所居。此外，对宅基地及其房屋出租，《征求意见稿》明确规定宅基地租赁合同不超过20年的使用期限，这有利于杜绝对宅基地超长或无限期使用行为。

邓定远认为，《征求意见稿》第三条直接明确了农村宅基地的权属性质和明令禁止行为：宅基地所有权是村集体的，不得进行买卖。这将为以后宅基地专项事务的管理直接提供法律依据。

尚旭东表示，《征求意见稿》在“申请与审批”章节，明确规定“宅基地分配遵循成员申请、集体审议、按户取得、一户一宅、面积限定、规划管控的原则”。在“出租、转让、退出与收回”章节，明确规定“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”“禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件”，并“禁止违法收回农村村民合法占有的宅基地”。《征求意见稿》通过审批细化，规范了公权的行使；通过禁止性条款，明确了保护农村村民宅基地权益。另外，《征求意见稿》还规定，不得强制农村村民搬迁退出宅基地、集中上楼居住，利用闲置宅基地和闲置住宅开展经营性活动的，不得损害农村集体经济组织和其他村民的合法权益等，这都是对私权保护的强调与细化。

建议进一步明确保障农村村民宅基地权益

宋志红认为，作为部门规章，《征求意见稿》必须处理好两个关系：一要处理好管理办法和上位法的关系，必须以上位法为依据，不能突破上位法，这是其合法性的前提。对于上位法规定不具体的，《征求意见稿》可以予以细化，突出可操作性；但上位法未予明确的，例如宅基地流转问题、三权分置问题、有偿使用问题等，《征求意见稿》目前不适宜作出规定。二要处理好管理办法和改革试点操作的关系。目前，第二轮土地承包到期后再延长30年试点有序开展，宅基地改革试点稳步推开。有的问题要等试点结束进行全面客观总结评估后，再进行相应立改废调整，这类问题不适合《征求意见稿》直接规定。

钱凤魁建议，针对“面积超标”“一户多宅”等历史遗留问题，应当在充分尊重农村村民意愿基础上分类施策、妥善化解，保障农村村民的合法权益。建议建立统一和规范化的宅基地管理数据平台和产权交易平台以及制度管理体系，保障宅基地交易流转公开透明，保障集体所有制土地资产保值增值。

邓定远认为，虽然《征求意见稿》第十二条规定农业农村部门依照职责协调落实农村村民住宅建设用地指标，但如何协调以及落实不够明确，建议对农村宅基地的供地保障进一步细化明确。另外，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，宅基地的审批要符合村庄规划，而城镇开发边界范围内的村庄一般都由城镇控制性的详细规划所覆盖，在这类特殊村庄范围内能否审批宅基地以及如何建设农村村民住宅，建议《征求意见稿》进行明确。

尚旭东认为，《征求意见稿》总则第六条规定主管部门应建立健全“纠纷仲裁”制度，但分则中并未涉及与之相对应的规范内容，建议进行完善，明晰“纠纷仲裁”的职能规定。同时，《征求意见稿》在第五章对宅基地及其房屋出租有关事项进行了规定，但是缺少对入股等其他流转形式的明文规定。从实际情况看，一些宅基地制度改革试点地区的村集体经济组织，通过组织农村村民以宅基地及其房屋入股乡村旅游合作社，发展民宿、壮大集体经济的情况还是有的，这其中该如何规范合作社行为、切实保障农村村民宅基地权益，需要在《征求意见稿》中进一步明确。因此，建议进一步丰富和完善对入股等其他方式的规定，对此，可以借鉴农村土地承包法并结合实际情况进一步完善。

原标题：《进一步规范农村宅基地管理 农业农村部就农村宅基地管理暂行办法公开征求意见》