地方政府债务的由来及演变

由来：1994年作为财政体制改革和经济发展共同产物的分税制改革是地方政府债务问题的由来。

扩张：2008年为应对金融危机，稳增长，中央破例允许地方政府发行债券，同时，人民银行联合银监会发布92号文支持有条件的地方政府组建融资平台，财政部631号文也表示地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。从此，地方政府利用融资平台公司或者下属的企事业单位进行了债务扩张。

防风险：随着中国经济逐步企稳回升，宏观经济政策的焦点从保增长转向防风险，地方政府债务的风险问题也引发各界关注。

2010年底中央经济工作会议正式提出“加强地方政府性债务管理”，并由审计署于2011年和2013年对地方政府债务进行了两轮审计，将地方政府性债务区分为三类：一类是负有偿还责任的债务，二类是负有担保责任的债务，三类是可能需要承担救助责任的债务，二三类统称为政府或有债务。

2014年9月21日国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号，同年10月23日财政部积极贯彻落实43号文要求，印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》财预[2014]351号，对政府债务进行清理、甄别，最终认定2014年底地方政府债务余额为15.4万亿元，或有债务余额为8.6万亿元。前者纳入预算管理，将利用三年左右的时间化解，后者则需要做好统计分析、风险防控和监管工作，除了外债转贷担保情形外，其他任何形式的政府担保行为都认定为非法举债。

2015年1月1日新预算法实施，规定地方政府举债的唯一合法方式就是发行地方政府债券(一般债券、专项债券)。但是地方政府通过PPP或购买服务等方式变相融资的行为屡禁不止，集中体现为三种形式：一是为国企（城投平台）、机关事业单位、产业引导基金及PPP项目等主体举债融资提供隐性担保，包括出具承诺函或担保函（及其他文件），以机关事业单位的国有资产为抵押品帮助企业融资等形式。二是将建设公益性或准公益性项目举借的债务，直接纳入到财政预算支出范畴，由财政资金偿还。三是地方政府违背商业原则，具有固定支出责任的中长期财政支出，集中在PPP、产业引导基金、政府购买服务等领域，包括承诺最低收益、承诺本金回购等形式。

2016年10月27日国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），11月3日财政部发布了88号文的配套文件，《地方政府性债务风险分类处置指南的通知》（财预〔2016〕152号），明确指出对于2014年底清理甄别认定的存量或有债务，及2015年以后新发生的违法违规担保债务“不属于政府债务，政府不承担偿债责任”，这间接上给出了显性和隐性债务的定义。