疫情下，中国地方政府债务发展现状及化解建议

引言

自2014年《中华人民共和国预算法》修订案及《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布以来，我国对地方政府债务管理工作的制度设计日趋完善，开启了“开前门、堵后门”的地方政府投资融管理新思路。一方面“开前门”，赋予地方政府举债权，并纳入全口径预算管理实行规模控制，同时对于企事业单位举借的政府负有偿还责任债务，通过发行地方政府债券进行置换；另一方面“堵后门”，明确政府与企业的责任边界，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。尤其自2017年起，中央层面不断加强对地方政府债务尤其是隐性债务的管控，陆续出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等文件。随着地方政府债务管理改革不断推进，我国地方政府债务风险总体可控。但2020年伊始，我国遭遇新冠肺炎疫情冲击，一系列抗疫情、稳增长的措施下，地方政府显性债务快速增长，隐性债务增速止降回升，与此同时，区域债务风险分化加剧，部分地区风险进一步凸显，地方政府债务的结构性及区域性问题持续暴露。

2021年以来，我国迈入新的经济社会发展阶段，“十四五”时期作为我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，保持期间经济社会持续健康发展至关重要。“十四五”规划提出“防范经济和金融风险”目标，要求注重防范化解重大风险挑战，守住不发生系统性风险的底线，而防范地方政府债务风险依然是新形势下牢牢守住不发生系统性风险底线的必然要求与重中之重。伴随疫后经济逐步企稳，政策对政府债务的管控力度重回常态，3月份国务院常务会议提出“政府部门杠杆率要有所降低”，4月份《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）重申“坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”，地方政府债务尤其是隐性债务扩张态势或重新得到有效遏制，需持续关注新形势下我国地方政府债务的演变趋势。本文基于我国地方政府债务的演化历程及发展现状，详细阐述了当前地方政府面临的债务问题，同时从“红橙黄绿”视角对区域性债务现状及趋势进行了深入剖析，最终提出新时期我国防范化解地方政府债务的路径建议。

一、 当前我国地方政府债务发展现状

我国地方政府债务发端于20世纪70年代末,此后各地各级政府陆续开始举债。1994年分税制改革后,地方财权进一步被削弱,由于央地财权与事权的不对等,地方政府依托融资平台逐渐积累了规模较大的债务；2014年以来，伴随《中华人民共和国预算法》修订案及43号文[1]的正式施行，以地方政府为主体的举债融资机制被明确，在“开前门、堵后门”的债务管理思路下，以地方政府债券为主要形式的显性债务有序增长，但隐性债务问题仍然突出。2020年，为应对疫情冲击，地方政府显性债务及隐性债务均快速增长；伴随疫后经济逐步企稳，政策持续强调防风险，地方政府债务尤其是隐性债务扩张态势或重新得到有效遏制。

（一） 稳增长压力加大，显性债务持续快速增长

地方政府显性债务是建立在某一法律或者合同基础之上的政府负债，以政府直接债务为主，包括各级地方政府债务（一般债务和专项债务）、外债等，具体包括财政部代发债券、地方财政部门发行的债券、政府统借统还资金以及预算法规定的支出（如签发行政事业单位人员工资及养老金形成的债务）[1]。本文将地方政府直接债务作为显性债务，并以财政部的政府性债务数据为准。从数据看，随着多方面规范地方政府发债行为、防范风险的举措落地，地方政府发债方式和管理逐步规范和市场化；在近年来经济下行压力下，以政府直接债务为主的显性债务余额总体平稳增长，但2020年疫情冲击下稳增长需求持续增加，显性债务规模大幅攀升。为应对疫情对经济的严重冲击，2020年除增发万亿抗疫特别国债、新增万亿财政赤字外，地方政府债务新增限额大幅增加至4.73万亿元，较2019年大幅增加1.65万亿元，其中专项债务3.75万亿元、一般债务0.98万亿元，截至2020年底我国地方政府债务余额为25.66万亿元，较2019年增长20.4%，显性债务快速增长。2021年以来，经济逐步企稳但结构性问题仍存，稳增长需求不减，根据《2021年政府工作报告》，积极财政政策基调仍然延续，叠加存量项目资金接续需求，全年地方债务新增额度仍维持4.47万亿元的高位，其中专项债务新增额度仅小幅下降0.1万亿元至3.65万亿元，显性债务规模进一步快速攀升，截至2021年末存量规模已超30万亿元（见图1）。

图1 地方政府债务余额及增速走势

资料来源:根据财政部统计数据，由中诚信国际整理计算

债券形式债务占比持续增加，其中专项债占比持续攀升。伴随地方融资行为进一步规范，增加法定债务规模是有效防化隐性债务的必要手段，2014年修订后的《中华人民共和国预算法》明确各地可在规定限额内发行地方政府债券举借债务，以地方政府为主体的举债融资机制正式被明确下来，地方政府只能通过发行地方债的方式举借债务。在此背景下，地方政府举债行为愈加规范，2015年起地方债市场进入快速规范发展期，叠加2015-2018年三年地方债务置换的开展以及稳增长需求下加快新增债发行的要求，债券形式的地方债务逐年增加。根据财政部数据显示，截至2021年底，地方债存量规模超过30万亿元，占GDP比重超过25%，在地方政府债务余额中的比重也持续上升至99%，已成为我国债券市场第一大债券品种，是当前我国宏观调控、政府债务管理的重要工具。从地方债细分品种看，近年来稳增长背景下专项债增长较快，2020年新增额度大幅增长74%至3.75万亿元，截至2020年末余额达12.8万亿元，占地方债比重达50.3%，2021年新增额度仍维持3.65万亿元的较高水平，截止到12月底发行接近3.6万亿元，发行持续发挥着疫后稳投资的重要作用，同时也逐渐替代融资平台在基建和公共服务等领域的政府融资功能，引导债务显性化，缓释隐性债务风险。

（二） 疫情冲击下隐性债务增速止降回升，伴随疫后信用收紧或再次回落

自1994年《预算法》颁布及分税制改革后，地方融资平台成为地方政府财政收支矛盾下的融资代理人，此后融资平台经历多轮债务扩张，逐步成为我国地方政府隐性债务的最主要载体。基于此，本文将融资平台作为地方政府隐性债务的主要测算内容之一，并根据数据可得性分三个口径估算隐性债务规模[1]。根据中诚信国际估算，2020年我国地方政府隐性债务规模在45.4-51.6万亿元（见图2），是显性债务的1.8-2.0倍，融资平台相关债务超过隐性债务的八成（见表1）。自2017年7月，高层在中央金融工作会议上提出“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”；2018年8月，中央发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号）、《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发[2018]46号）后，地方政府在化解隐性债务上的责任与安排逐步明确，隐性债务增速获得了良好控制，2017年至2019年增速逐年下降，前几年快速扩张态势得到一定遏制。但2020年受疫情影响，一系列宽信用政策出台，融资平台债券发行创历史新高，以融资平台为主要载体的隐性债务增速止降回升。

图2 近年来地方政府隐性债务规模及增速

资料来源：根据财政部、Choice数据库，由中诚信国际整理计算

表1 2020年三口径估算下的我国地方政府隐性债务规模及构成[2]

资料来源：根据财政部、Choice数据库，由中诚信国际整理计算

2021年以来，经济修复背景下，信用环境逐步收紧，政策对隐性债务管控力度重回此前常态，隐性债务增速或重新回落。在“十四五”规划要求注重防范化解重大风险挑战、守住不发生系统性风险的底线的要求下，3月份国务院常务会议提出“政府部门杠杆率要有所降低”，在政府直接债务压降空间不足的情况下，降杠杆以压降隐性债务增速为主[2]；与此同时，中央高层会议多次强调抓好地方债务尤其是隐性债务风险化解工作，4月国发5号文提出“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”[3]，对隐性债务的监管政策延续疫情前思路。对于作为隐性债务主要载体的融资平台，政策加大“控增化存”力度，一方面从区域和主体双维度加强对其融资的限制和管控，交易所根据地方政府债务率和地方政府收入进行融资平台发债红黄绿分档管理，上交所要求从严把握对弱资质发行人的审核标准，国资委同样发文限制高负债、弱资质融资平台融资[4]；另一方面，国发5号文重申“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”，或有利于实质性地减少隐性债务存量。整体看，信用收紧、风险防控加强、融资平台融资受限背景下，后续隐性债务增速大概率面临显著回落。

二、 我国地方政府债务风险整体分析

自2014年新《预算法》颁布以来，我国地方债务管理机制逐步成熟，在“开前门、堵后门”的举措下，我国地方政府债务风险总体可控，隐性债务风险亦有缓释。但在2020年疫情冲击下，一系列抗疫情、稳增长的逆周期调节政策推升地方债务风险；自2021年以来，伴随经济逐步企稳，政策对地方债务管控力度回归常态，但地方债务的结构性及区域性问题仍然突出，尤其需关注专项债潜在风险、隐性债务风险以及疫后各地经济财力恢复不一、债务滚动压力分化背景下的区域性债务风险演化。

（一）显性债务风险上升但整体可控，隐性债务风险仍需关注

在2020年地方政府“大开前门”、专项债大幅扩容的带动下[3]，我国地方政府债务风险出现较快攀升；2021年，地方政府仍维持较大的“开前门”力度，显性债务口径下的地方政府负债率或继续上升，但上升速度或较2020年显著放缓，风险总体可控。隐性债务方面，近年来防风险背景下隐性债务风险有所缓释，但疫情冲击下风险再度攀升，疫后防风险、政府降杠杆背景下风险或现缓释，但仍需重点关注。在近几年国家对隐性债务风险的严格防控下，含隐性债务的地方政府负债率和债务率未出现明显上升，风险或得到一定控制。截至2020年末，我国地方政府债务余额25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内，地方政府负债率（政府债务余额/GDP）为25.3%，较2019年攀升3.8个百分点，若加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额46.55万亿元，政府负债率为45.8%，较2019年上升7.3个百分点，但均低于国际通行的60%警戒线（见图3）。但在2020年疫情冲击下，隐性债务风险再度抬升，根据中诚信国际对隐性债务的估算，2020年考虑隐性债务后的地方政府负债率上升至70%-76%，较2019年大幅攀升（见图4）。但考虑到2020年的风险上升仅是一系列应对疫情黑天鹅的宽信用政策所致的超常规情况，在疫后政策重申加大隐性债务风险防控、推进“控增化存”的背景下，其风险或较2020年出现一定缓释，但由于存量规模较大仍需重点关注，且在地方财力尚未完全恢复背景下，仍需警惕并规范地方政府违规融资行为，防范风险再度积聚。

图3：近年来地方政府负债率走势

来源：财政部，中诚信国际整理计算

图4：考虑隐性债务的地方政府负债率走势

资料来源：根据财政部、Choice数据库，由中诚信国际整理计算

（二）专项债持续快速扩容，关注发力背后的潜在风险

在当前专项债偿债来源单一且地方政府性基金收入增长乏力的背景下，专项债发力稳增长的同时仍存在一些问题，需重点关注因专项债快速扩容积聚的地方政府债务风险[4]。第一，关注专项债资金未按用途使用、闲置或挪用风险。根据2021年审计署审计报告显示，重点调查的55个地区（17省本级、17市本级和21县）专项债余额1.27万亿元中有413.21亿元未严格按用途使用，其主要原因或在于地方政府重发行轻管理[5]，例如项目储备不足、项目前期规划不合理、准备不到位、区域规划调整、配套建设能力不足等或导致专项债资金闲置，在部分财政压力大、资金需求高的地方还面临挪用风险，或被挪用于日常工作经费等非公益性资本支出。第二，关注专项债项目收益不及预期风险。目前专项债项目收益能力整体偏低，审计署审计发现2020年底55个地区中有5个地区将204.67亿元专项债投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧；据中诚信国际统计，在收益测算方式较为宽松的情况下2021年有超过七成专项债项目本息覆盖倍数不足2倍，少数项目不足1倍，项目收益能力整体偏低；且部分专项债的偿债来源依赖土地出让收入，在当前地产严监管、土地财政弱化的趋势下，未来依赖土地财政的专项债项目和模式将受到更多挑战，亟需着力提高专项债的资金使用效率，增强专项债项目质量和收益能力。第三，关注专项债集中到期及收益承压带来的地方财政压力。伴随专项债快速扩容，债务增速持续高于政府性基金收入增速，叠加到期高峰来临，专项债快速扩容累积的还本付息压力以及项目收益因环境变化产生的不确定性，或将加剧地方财政压力。此外，“新基建”的加快推进同样需要防止专项债用于市场化的项目，增加地方财政还本付息压力。

（三）疫情冲击各地债务风险均现攀升，关注区域风险加速分化态势

疫情冲击各地显性债务风险均上升，但整体仍可控。从2020年情况看，根据各省财政决算报告显示，江苏、山东、广东、浙江等9省规模超万亿元、较2019年超万亿元省份数量增加了3个，其中江苏、山东、广东显性债务均突破1.5万亿元，海南、青海、宁夏、西藏显性债务不足3000亿元。从同比增速看，各省显性债务规模均明显增加，全国有17个省份显性债务增速超过20%，西藏由于基数较低2020年增速最高，达49.2%，江西、山西紧随其后，同期增速均超过30%，辽宁预算内举债相对控制、同期增速仅为4.2%。仅从负债率看，2020年青海、贵州负债率均超过60%，北京、江苏、广东由于当地经济发展水平相对较高，负债率相对较低，分别为16.8%、16.8%、13.8%；从负债率变动看，各省负债率均较2019年增加，青海、天津上升较快，同比增加均超过10个百分点，债务风险有所攀升，江苏、辽宁等8个省份负债率增加不到2个百分点。

多地隐性债务增速超过10%，分化加剧且风险整体抬升。从2020年情况看，根据中诚信国际估算，江苏、浙江、四川等6省规模超2万亿元，超2万亿元省份较2019年增加4个，内蒙古、黑龙江等6省在3000亿元以下；从同比增速看，全国有23个省份增速在10%以上，其中辽宁、山东增速超30%，天津、贵州、宁夏增速小于5%，黑龙江及海南隐性债务规模有所下降，降幅分别为4.1%、13.4%。当考虑隐性债务时，负债率超过警戒线的省份共18个，天津、贵州居前列，上海、广东负债率均未突破35%，隐性债务风险相对较低；与2019年相比，所有省份负债率均上升，且负债率超过警戒线的省份数量增加了2个，总体上风险有所抬升，天津、江西、湖北等10省负债率上升超10个百分点，贵州、宁夏等5省负债率上升低于5个百分点，其中贵州仅上升2.93个百分点，为各省中最低涨幅。

2021年以来，伴随经济逐步修复，政策对地方债务风险尤其是隐性债务风险的管控力度逐步回到疫情前常态，各地债务风险或出现缓释；但由于疫后各地经济财政实力恢复进度不一，部分地区依然承压，一定程度上制约各地偿债能力的修复，持续影响着区域债务风险演化；与此同时，受到政府降杠杆背景下隐性债务持续推进“控增化存”，以及地方债到期高峰来临等因素影响，部分地区债务滚动压力或上升，区域分化程度或将进一步加剧，需持续关注疫后区域性债务风险演化。

三、 从“红橙黄绿”视角细看区域性债务风险演化

自2019年开始，财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，重点是以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档[5]，并在随后的债务风险管控工作中加以区别对待。按照中诚信国际估算，在2020年26个数据可得的省份中，共5省分为黄色、21省分为绿色，地方政府债务风险整体可控但分化加剧。疫后各地经济财政实力恢复进度不一，同时不同区域化债资源的差异也导致了各地隐性债务化解进度及难度不同，不同地区间债务风险或进一步分化，在政策持续强调防风险、广义政府部门降杠杆的背景下，需持续关注区域债务风险走势，尤其是弱资质区域风险演化。

（一）疫情冲击地方财政，区域间债务风险分化加剧

受新冠肺炎疫情冲击，2020年地方政府一般公共预算收入整体下降，政府性基金收入大幅增长托底地方财力，区域债务风险分化加剧。回顾2020年，一季度受疫情暴发蔓延影响，经济下行压力较大，且在政府实施更大规模的减税减费等因素影响下，地方政府税收收入明显下滑，拖累一般公共预算收入，根据各省财政决算报告显示，31省中有30省一般公共预算收入呈负增长，二至四季度随着疫情防控工作逐步取得进展，经济形势开始恢复，地方财政收入逐季好转，全年地方一般公共预算收入实现10.01万亿元，同比下降0.9%。从区域看，湖北、天津等地下降幅度较为明显，其中湖北作为疫情最早爆发的地区，经济发展受冲击最为明显，一般公共预算收入下滑幅度达25.9%。为托底地方政府整体财力增长，积极筹措资金做好“六保”“六稳”工作，地方政府重视推进土地出让，以土地出让为主的政府性基金收入成为部分区域地方政府综合财力的重要来源，其中浙江、江苏、湖北、江西四省政府性基金收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）比例相对较高，均超过55%（见图6）。结合中诚信国际估算的各省显性债务率分档结果看，除湖北、江西、山西、黑龙江、云南相关数据暂缺外，剩余26省中天津、贵州、内蒙古、辽宁、青海5省纳入黄色档，其他省份为绿色档。其中，天津2020年一般公共预算收入同比降幅仅次于湖北，且财政对土地出让收入的依赖性不高，政府财力大幅缩减的背景下推升债务率至171.9%，进入黄色档。值得注意的是，债务率最高与最低省份差距较2019年走阔超20个百分点，区域间债务风险分化加剧。

2021年以来，各地经济财力修复进度不一，同时考虑到房地产行业风险持续出清下，土地财政收到一定影响，土地出让收入面临的不确定性较大，债务风险仍待缓释，区域间风险分化或进一步加剧。受低基数影响，2021年前三季度除了西藏，各省一般公共预算收入同比均实现5%以上的正增长，但与疫情前的2019年同期相比，浙江、福建、江西、青海等地两年复合增速均超过7.5%，而西藏两年复合增速依然处于下滑，湖北、天津等地两年复合增速只保持微弱增长，部分弱资质地区一般公共预算收入仍未恢复至疫前水平。而这些地区由于当前经济发展水平相对落后，产业基础相对薄弱，因此对人口的吸引力不及东部沿海等发达地区，从第七次人口普查数据上看人口净流入趋势相对更不明显，因此长期来看当地土地出让收入不稳定性较高，地方财政依赖政府性基金收入的风险较高，财政实力承压致使当地债务风险仍有待缓释。

图5 2021年各地土地出让收入情况

资料来源：根据全国各省（直辖市、自治区）财政厅（局）官网数据，由中诚信国际整理计算

图6 2020年浙江、湖北等地财政收入对土地出让依赖性较高[6]

资料来源：根据全国各省（直辖市、自治区）财政厅（局）官网数据，由中诚信国际整理计算

（二）部分地区稳基建、稳增长需求较高，显性债务口径下风险攀升

疫情冲击下各地“稳增长”压力较大，地方债大幅扩容推升地方政府债务风险。根据中诚信国际统计，2020年新增地方债共发行4.57万亿元，其中广东、山东、江苏发行规模均突破2500亿元，青海、宁夏、西藏等地发行规模较低，尚不足400亿元；各省地方政府债务限额使用比例也出现一定攀升，根据各省份财政决算报告，2020年各省平均值为89.28%，较2019年上升0.64个百分点，湖南、黑龙江、湖北、广西、山西、浙江六省使用比例超过95%，其中一半为中部省份，或表明疫情冲击下中部地区稳增长压力相对更大。结合中诚信国际债务率分档结果看，在数据可得的26省中共21省债务率上升，其中17省实现综合财力正增长，一定程度上表明疫情冲击下受益于多项政策支持，政府整体财力逐步修复，多数省份债务率上升或主要由债务规模的大幅增加所致。以湖南为例，2020年一般公共预算收入实现小幅正增长，同时受益于政府性基金预算收入表现良好、上级政府补助提高，全年综合财力增速超过10%，但同期显性债务较2019年增加16.1%至1.18亿元，新增地方债务限额使用比例也达到了97.2%的较高水平，稳增长压力下募集资金多投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、民生服务等领域，新增地方债的大幅扩容在一定程度上推升了当地债务率。