关于地方政府性债务管控等几个问题的思考

文|郭纲

近年来，我国的财政运行处于紧平衡状态，缓解收支矛盾的压力较大。现行财政预算管理制度与社会主义新时代发展的形势要求之间存在不相适应的地方。为了更好适应我国当前发展的实际情况和未来发展的要求，国发〔2021〕5号《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》）从多个方面就进一步深化预算管理制度改革提出了明确的要求。

《意见》切中要害，所列的要点都是当前和未来一段时间需要着力推进和深化改革的重点工作。其中，对于地方基层财政部门而言，以下几个问题尤其值得重视。

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一、地方政府性债务管控的问题

近年来，从中央到地方各级政府部门对防范政府性债务风险高度重视，出台了一系列政策措施，并取得了阶段性成效。事实上，地方政府性债务管理是一项长期的、常态化的工作，需要采取管控与疏导相结合的策略。

从巩固现有政策措施的积极成果来看，一是强化地方政府举债规范性。坚持“开前门堵后门”“开正门关边门”。对不走前门和正门者，一旦发现，严肃问责与惩处，决不姑息。二是建立地方政府性债务熔断机制。地方的政府性债务一旦达到上级下达的债务限额，其获取新增政府债券额度的资格相应丧失，并应接受更加严格的监测和督查。三是构建地方政府性债务管控激励机制。中央财政每年在分配债务规模时应向债务管控有力有效且偿债能力强的省、自治区、直辖市倾斜，并要求地方政府以同样的原则逐级向下分配，同时加强跟踪督查和绩效考评，以此体现财政二次分配的正向激励，促进形成各地政府在债务风险管控方面尽心尽责、久久为功的良好氛围。

二、地方财政预算跨年度平衡的问题

近年来，国内外经济形势复杂多变，国内财政收支平衡压力有所上升。尤其在财政减收与增支因素的叠加影响下，财政收支年度平衡的矛盾和压力有增无减。强化财政中期规划和构建预算跨年度平衡机制显得十分重要和必要。

从强化财政中期规划来看，目前大多数的地方尚处初期阶段，中期规划的科学性、完整性、约束性等有待进一步提升与强化。从构建预算跨年度平衡机制来看，地方财政面临着对于丰年财政结余和库款增加如何妥善处理的问题。多年来地方财政存量资金“去库存”力度的持续加大，许多地方财政的“压舱石”已越来越少、越来越小，如若遇到连续年度的财政歉收，实现跨年度平衡的难度可想而知。因此，在地方财政预算执行中对于每月财政保障水平的控制与考核，特别是年底财政结余和存量资金规模的控制与考核，宜结合国内外经济形势和国内各地财政经济的实际情况分类管理、动态调整，不宜采取一刀切控制的简单做法。

三、地方财政预算绩效管理提质增效的问题

财政高质量发展的重要体现之一是财政预算管理绩效的提升。2018年9月发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。

从地方财政部门的实践来看，财政预算的绩效管理是一个重点也是难点。关键是财政预算绩效管理成效的考量问题，即如何构建预算管理绩效评价的标准与指标体系的问题。因为，无论是财政预算收入的组织，还是财政预算支出的安排、执行的结果，都需要构建一套科学合理、客观全面的指标体系尤其是可量化可操作的评价指标体系对其进行考核。如果缺乏科学合理的绩效评价指标体系，那么，财政预算管理的绩效究竟是好是坏、是否提质增效及其所至的程度等都将无从谈起，无法做出客观准确的评判。

然而同时，编制一套科学合理、客观公正的指标体系十分困难。财政预算支出面广量大、用途各异，不同性质的财政预算支出又需要采用不尽相同的绩效评价指标。即便是机关事业单位的日常运转支出，也会因各单位职能和业务特点的差异，在绩效评价的指标选择及指标值设定上可能也得有所差异。加之，国内不同地方因经济发展水平、物价水平、用工成本等不尽相同，以至于即便是同样的部门单位或同类的建设项目，也很难采用相同的评价标准。此外，作为财政资金的具体使用者对于绩效的衡量又有其自己的理解与角度，因此绩效评价指标体系的合理性与公允性往往成为预算绩效评价实践中备受各方关注的一个焦点。

对于不同地方的财政部门，或者对于同一个地方财政部门的不同预算单位和建设项目，财政部门在开展预算绩效管理和评价的时候，要在全国统一的绩效评价指标体系和指标的基准水平上，结合各地自身实际建立指标值校正系数和必要的补充性指标。此外，无论是中央财政制定的指标体系及各指标的基准水平，还是各地方财政制定的指标值校正系数和补充性指标，仍需在财政预算绩效管理的实践中逐步优化和完善。只有这样，才能积极稳妥地推进和实现财政预算绩效管理提质增效的目标。

（作者系经济学博士，现为苏州市人大常委会工业园区工作委员会副主任，长期从事财政管理与研究工作）

（本文刊发于《中国经济周刊》2021年第19期）