儋州市那大镇抱龙村委会冷密村民小组诉儋州市人民政府土地纠纷一案

　　法定代表人刘佰年，组长。

　　委托代理人马立、刘利，海南日新律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大道政府办公大楼。

　　法定代表人张琦，代市长。

　　委托代理人唐符力，儋州市处理土地纠纷协调办公室主任。

　　委托代理人孙国碧，儋州市人民政府法制办公室干部。

　　原审第三人儋州市那大镇抱龙村委会，住所地儋州市那大镇抱龙村。

　　法定代表人郭世兴，主任。

　　委托代理人何宪秋，男，满族，１９６４年１月２２日出生，儋州市人，现住儋州市那大镇西干居委会园地路西四巷１１号。

　　上诉人儋州市那大镇抱龙村委会冷密村民小组（以下简称冷密村民小组）因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）于２００７年１２月６日作出的儋府（２００７）９９号《儋州市人民政府关于那大镇抱龙村委会与抱龙村委会冷密村民小组土地权属纠纷的处理决定》（以下简称９９号决定）土地行政管理一案不服海南省海南中级人民法院（２００８）海南行初字第１１３号行政判决，于２００８年９月１８日向本院提起上诉。本院于２００８年１０月３０日立案受理后依法组成合议庭，并于同年１１月１２日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人冷密村民小组的法定代表人刘佰年及其委托代理人马立、刘利，被上诉人儋州市政府的委托代理人唐符力、孙国碧，原审第三人儋州市那大镇抱龙村委会（以下简称抱龙村委会）的法定代表人郭世兴及其委托代理人何宪秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审认定，冷密村民小组与抱龙村委会争议的土地位于儋州市那大镇管辖的行政区划冷密村东南方，地名为＂大浪山＂（又名＂大裆山＂），四至为：东至冷密村水田和石屋村橡胶园，南至冷密村橡胶园，北至冷密村橡胶园和小路，面积为１７７．０４２亩。１９６３年，抱龙生产队和塘坡生产队合并成立抱龙大队（即现在的抱龙村委会）。抱龙大队组织管辖下的各生产队社员对该地进行开荒，在该地上开办农场，种植香茅和橡胶等农作物。后抱龙大队和塘坡大队分立后，争议地仍归抱龙大队管理，继续作为办农场使用。１９８３年，抱龙村委会将争议地当中原种植香茅的６０亩土地改种橡胶至１９９３年，后将该６０亩土地发包给陈德柱种植橡胶和水果经营管理至今，又将争议地当中另外的４０亩发包给郭木新种植荔枝和芒果。１９９０年郭木新终止承包后，抱龙村委会于同年将该４０亩地发包给西联农场职工梁七林承包种植经营。２００２年梁七林终止承包后，抱龙村委会在该地上种上竹子，至２００６年６月，冷密村民小组村民将该竹子砍掉并改种橡胶而引起纠纷。２００６年９月，抱龙村委会向有关部门申请土地确权。儋州市政府所属土地管理职能部门经调查并召集争议的双方进行调解未果后，儋州市政府作出９９号决定，认为：争议地在抱龙村委会的土地界线范围内，土改和＂四固定＂时虽然未将该地确定给农民集体，但抱龙村委会从１９６３年起组织下属生产队开荒，兴办集体企业，并一直连续使用至今，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（四）项，原土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款的规定，将争议地所有权确权归抱龙村委会集体所有。冷密村民小组不服，向海南省人民政府申请行政复议被决定维持后，提起本案行政诉讼，请求撤销９９号决定。

　　原审认为，儋州市政府虽然没有在法定举证期限内向法院提交证据，但本案被诉具体行政行为即９９号决定处理的是冷密村民小组与抱龙村委会之间的土地权属争议，所要解决的是冷密村民小组与抱龙村委会之间的实质性争议，该具体行政行为直接关系到抱龙村委会的合法权益，且抱龙村委会已经向法院提交了相关证据，故本案应对抱龙村委会提交的证据进行审查，不宜简单地以儋州市政府逾期举证为由判决撤销其作出的９９号决定。抱龙村委会自１９６３年起就开始使用争议地，至２００６年发生争议时已超过四十年，冷密村民小组在一审庭审中也认可了这一事实。冷密村民小组诉称是抱龙村委会在１９６３年开办农场时向冷密村民小组借用争议地，但冷密村民小组这一事实主张抱龙村委会并不认可，且冷密村民小组仅有证人证言证明，并无其他具有说服力的证据予以佐证，故冷密村民小组无充分证据证明存在借用土地的事实，不予采纳。《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（四）项规定，在农民集体经济组织界线范围内，农民集体经济组织连续使用２０年以上，现在仍在继续使用的土地及其间的零星荒地，属于集体所有。原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权，儋州市政府据此将争议地确权归抱龙村委会集体所有并无不当。冷密村民小组主张抱龙村委会不能作为土地所有权的主体没有法律依据。鉴于儋州市政府没有在法定举证期限内提交证据，儋州市政府作出的９９号决定不能采用维持的判决方式。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回冷密村民小组的诉讼请求，一审案件受理费５０元由冷密村民小组负担。

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　　上诉人冷密村民小组上诉称，一、原审未对９９号决定是否合法进行审查，却认为上诉人主张无充分证据证明，从而判决驳回上诉人的诉讼请求，背离了行政审判＂审查具体行政行为合法性＂的性质。二、被上诉人逾期举证，原审也没有在一审开庭中就被上诉人提交的证据材料进行质证，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条之规定，应当认定９９号决定没有证据、依据。原审以第三人的证据来证明被上诉人具体行政行为的合法性，没有法律依据。三、抱龙村委会提交的证据６即被上诉人２００４年１２月２日给上诉人和第三人分别颁发的《集体土地所有证》及《宗地图》（证号均为儋集有（那大）第１１３９８号）、证据７即上诉人和第三人及其下属的其他六个经济社共同签署的《共有宗地承诺书》，提交时间并非原审认定的２００８年７月２６日，而是一审开庭时当庭提交，且证据６作出后，一直由儋州市国土环境资源所代为保管，上诉人之前并不知悉相关情况。四、《海南省确定土地权属若干规定》第七条区分的是国家所有权和集体所有权，而非区分是属于这个集体所有还是那个集体所有，该条不能作为９９号决定作出的法律适用依据。五、没有任何一部法律、法规规定村委会是农民集体土地所有权的主体，村委会不能成为农村集体土地所有权人。六、对＂四固定＂及当时情况比较了解的原担任抱龙大队副书记的钟华和原担任牛路窝生产队队长的林亚土在被上诉人对其进行询问时均证实，争议地原属冷密村民小组所有，１９６３年抱龙大队向上诉人借用争议地办农场，该事实应当予以认定，不能仅仅因为没有书面借条而一概不予采信。七、抱龙村委会经营、管理本村农民集体所有土地，从本质上说是属于包括冷密村民小组村民在内的抱龙村全体村民集体所有，而不是抱龙村委会的私有财产。八、被上诉人在明知八个儋集有（那大）第１１３９８号《集体土地所有证》已经存在，争议地已被该证所确定的情况下，又与２００７年作出９９号决定，不但不利于问题的解决，而且导致村委会与下属村民小组之间的矛盾进一步加大，影响农村的团结和稳定。综上，请求撤销原审判决，撤销９９号决定。

　　被上诉人儋州市政府答辩称，９９号决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人抱龙村委会述称，第三人从１９６３年开始使用争议地至２００６年发生争议，上诉人从未提出过异议，被上诉人将争议地确权归第三人正确。争议地在儋州市政府２００４年１２月２日颁发的儋集有（那大）第１１３９８号《集体土地所有证》（以下简称１１３９８号证）范围之内，第三人作为１１３９８号证共有权利人之一，通过对共有土地的确权，有权取得争议地的所有权。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

　　本院经审理查明，原审认定事实清楚，各方当事人没有提出异议，本院予以确认。另查明，抱龙村委会共有七个村民小组，分别是冷密村民小组、茅头村民小组、江茂村民小组、抱龙村民小组、金带村民小组、南洋克格勃民小组、花犁村民小组。抱龙村委会在一审中的委托代理人何宏文是儋州市那大镇国土环境资源所所长，何宏文在一审法院审理过程中向法院提交了二份儋州市政府于２００４年１２月２日填发的土地证（证号均为１１３９８号，宗地号为４６０００３１０３００５１，面积为９３８．６５亩）及宗地图，一份标明土地所有权人为抱龙村委会，共有人为抱龙村委会冷密等七个村民小组，另一份标明土地所有权人为冷密村民小组，共有人为抱龙村委会和抱龙村委会其他六个村民小组，但该二份土地证并没有送达给抱龙村委会和冷密村民小组；另外还提供了二份２００４年８月２日分别加盖有抱龙村委会公章的《共有宗地承诺书》和《共同宗地签章委托书》，《共有宗地承诺书》内容如下：＂七个经济合作组织，现共有一地块，因该地块内插花、界线复杂，不易划分各经济组织界线确定权属。经　　方共同协商一致，我们同意将该地块作为共有宗地进行确权登记发证，……。共有宗地内保持原有耕地现状、权属不变，互不侵占。＂承诺单位有八个即抱龙村委会和七个村民小组；《共同宗地签章委托书》内容如下：＂我们是七个经济合作组织，共有４６０００３１０３００５１号宗地，该宗地面积为１２９２４．７２亩（８６１６４７７．８平方米）。为便于本宗地成果材料整理，现委托其中抱龙村委会全权代表七个经济合作社在有关成果材料上签章。＂委托单位为七个村民小组，受委托单位为抱龙村委会。

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　　本院认为，儋州市政府虽然没有在法定举证期限内向法院提交证据，但本案直接关系到第三人抱龙村委会的合法权益，且抱龙村委会已经向法院提交了相关证据，故本案应对抱龙村委会提交的证据进行审查，不宜简单地以儋州市政府逾期举证为由判决撤销其作出的９９号决定。上诉人冷密村民小组主张村委会不能作为土地所有权的主体，但根据《中华人民共和国土地管理法》第十条＂农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。＂的规定，上诉人的主张与法律规定相悖，本院不予支持。根据现有证据，可以证明抱龙村委会自１９６３年就开始使用争议地，至２００６年发生争议时已超过四十年。根据《海南省确定土地权属若干规定》第七条规定，儋州市政府９９号决定将争议地性质确定为集体所有正确。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定＂村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。＂的规定，儋州市政府９９号决定将争议地确权归抱龙村委会集体所有并无不当。冷密村民小组主张争议地是抱龙村委会１９６３年办农场时向其借用，但除证人证言外，没有提供其他证据相印证，原审对该事实不予采信正确。冷密村民小组主张争议地在１９６３年办农场前属于其集体所有土地，但即使该主张成立，也没有证据证明自１９６３年至２００６年发生争议的四十年时间里冷密村民小组曾就争议地的权属提出过异议，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定＂农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人政府根据具体情况确定土地所有权。＂儋州市政府根据具体情况将争议地确权归抱龙村委会亦无不当。冷密村民小组认为１１３９８号证已经存在，争议地已被该证所确定，儋州市政府在明知该证存在的情况下再对争议地进行确权，违反法定程序，且根据《共有宗地承诺书》，１１３９８号证的共有权利人不包括抱龙村委会，将争议地确权归抱龙村委会自相矛盾。但是，１１３９８号证属于共有的土地证，儋州市政府对共有的土地进行确权，以进一步确定共有人的份额并不违反法律规定，当然在确权后，如果要给每一个共有人颁发各自享有所有权的土地证时，应当注销原颁发的共有的土地证；另外根据庭审调查，《共有宗地承诺书》虽然注明是七个村民小组共有４６０００３１０３００５１号宗地，但《共有宗地签章委托书》上又注明是七个村民小组委托其中抱龙村委会全权代表七个村民小组签章，且儋州市政府除给冷密等村民小组填发１１３９８号证外，也给抱龙村委会填发了１１３９８号证，确定了抱龙村委会的权属，１１３９８号证至今也没有送达抱龙村委会和冷密等村民小组，因此，９９号决定与１１３９８号证并不矛盾，冷密村民小组上述上诉理由不能成立。９９号决定将争议地的所有权确权归抱龙村委会集体所有，实质上就是确权归包括冷密村民小组村民在内的抱龙村委会七个村民小组全体村民集体所有，并非抱龙村委会的私有财产，冷密村民小组主张确权给抱龙村委会集体所有，完全剥夺了其权益，理由亦不能成立。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费共计人民币５０元，由上诉人冷密村民小组负担。

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　　本判决为终审判决。

审　　判长　　　　钱冰

代理审判员　　　　王华

代理审判员　　　　王立峰

二ОО八年十一月二十六日

书　记　员　　　石磊

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