北京大同宏业房地产开发有限公司诉海口市人民政府土地纠纷一案

　　法定代表人张波，董事长。

　　委托代理人宋海涛，公司法律顾问。

　　被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市龙昆北路１９号。

　　法定代表人徐唐先，市长。

　　委托代理人曾春雨，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。

　　委托代理人文光利，海口市法制局干部。

　　原审第三人海南院士村开发建设有限公司，住所地海口市琼州大道向东楼二楼。

　　法定代表人周立武，董事长。

　　委托代理人肖玲，公司法律顾问。

　　委托代理人江畅，公司职员。

　　原审第三人海南院士村酒店物业管理有限公司，住所地海口市文华路８号１８层。

　　法定代表人周立武，董事长。

　　委托代理人肖玲，公司法律顾问。

　　委托代理人江畅，公司职员。

　　上诉人北京大同宏业房地产开发有限公司（以下简称宏业公司）因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、原审第三人海南院士村开发建设有限公司（以下简称院士村开发公司）、海南院士村酒店物业管理有限公司（以下简称院士村物业公司）行政复议决定纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（２００７）海中法行初字第１６号行政判决，于２００７年８月３１日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年１１月１２日立案受理，依法组成合议庭，并于２００８年２月２６日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人宏业公司的委托代理人宋海波，被上诉人海口市政府的委托代理人曾春雨、文光利，原审第三人院士村开发公司、院士村物业公司的共同委托代理人肖玲到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。

　　经审理查明：２００４年１２月２５日，海口市国土资源局（以下简称国土局）发布国有土地公开挂牌出让公告，拟出让宗地名称为原琼山新市区ＬＳ－２５－０７号地块，土地面积为５０５２３平方米，用途为居住用地（院士村配套项目用地），出让底价为１１０．２５元／平方米，参加竞买者须交纳参考地价１０％的保证金。宏业公司按照国土局要求，提交有关证明材料和交纳６０万元保证金后，于２００５年１月１３日获得挂牌竞买资格，并在《竞买报价单》上报价为１１１．２５元／平方米。同时，国土局认为院士村开发公司已交纳５５．７万元保证金，因此取得竞买资格。因出现两个意向用地者，２００５年１月２３日，国土局与海南亚奥国际拍卖有限公司组织召开土地挂牌出让竞价现场会，参加竞价签到及报价的两家单位包括宏业公司和院士村物业公司，现场公证机关是海口市第一公证处。在竞价开始前及竞价过程中，宏业公司对院士村物业公司的竞买资格提出异议，但国土局认为院士村物业公司是受院士村开发公司的委托参加竞价，因此未采纳宏业公司的意见，挂牌竞拍继续进行。经过轮竞价，宏业公司报价至５５１元／平方米后院士村物业公司放弃报价。竞价结束后，宏业公司拒绝与国土局签订《成立确认书》和办理有关用地手续，而向国土局与公证机关就院士村物业公司的竞价资格提出书面异议，并向有关机关举报。２００５年１月２５日，海口市第一公证处书面答复宏业公司，认为院士村物业公司是作为有竞买资格的院士村开发公司的委托代理人参加竞拍活动，其具有民事主体资格，实质竞买人是院士村开发公司。２００５年２月３日，国土局作出市国土法字［２００５］８号《关于原琼山新市区ＬＳ－２５－０７号地块挂牌竞价有关问题的通知》（以下简称８号通知），认为院士村开发公司委托物业公司代理挂牌竞买的行为符合法律规定，本次挂牌竞拍行为合法，要求宏业公司按规定日期签订《成立确认书》和《土地出让合同》，否则不予退还６０万元保证金。根据８号通知的送达回证记载，２００５年２月４日，宏业公司的代理人在国土局法规科阅读了８号通知后，拒绝签领该通知，国土局注明８号通知已留置送达。宏业公司以不知道８号通知的内容为由，于７月１２日向海口市政府申请行政复议。

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　　海口市政府于２００５年９月２８日作出海府复决字（２００５）第４４号《行政复议决定书》（以下简称原复议决定），认为按照国土局土地使用权公开挂牌出让公告的要求，参加竞买者在报名竞买时须交纳参考价１０％的保证金。ＬＳ－２５－０７号地块的参考价为５５７０１６０．７５元，则交纳保证金数额应为５５７０１６．０８元。宏业公司交纳的６０万元，其中５５７０１６．０８元为保证金，出部分为宏业公司自愿交纳，不能认定为保证金。即使确认按照竞拍结果出让土地使用权，宏业公司不办理成交手续，亦不能全额没收６０万元。院士村物业公司作为院士村开发公司的委托代理人，以自己的名义参加竞价，违反了民事法律的有关规定，因此，对于２００５年１月２３日的挂牌出让竞价现场会，应视为只有一个适格、有效的竞买人即宏业公司参加了竞买。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第１９条规定，在挂牌期限内只有一个竞买人报价且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交。国土局的挂牌出让土地须知中也明确了以上成交原则。因此，宏业公司要求以高于底价的报价成交合法、合理。故确认国土局作出的８号通知认定事实不清，亦未依法告知当事人申请救济的途径和期限，程序违法，应予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：一、撤销国土局于２００５年２月３日作出的８号通知；二、责令国土局对ＬＳ－２５－０７号地块的挂牌出让重新作出处理。院士村开发公司、物业公司不服该复议决定，提起行政诉讼。海口市中级人民法院于２００５年１２月２４日作出（２００５）海中法行初字第５０号行政判决（以下简称５０号行政判决），以海口市政府作出的原复议决定适用法律不当为由，判决撤销并责令市政府重新作出复议决定。宏业公司不服，提起上诉。本院于２００６年７月１２日作出（２００６）琼行终字第４７号行政判决（以下简称４７号行政判决），驳回上诉，维持原判。其后，海口市政府依据行政判决，于２００６年１１月２３日重新作出海府重复决字（２００５）第４４号《行政复议决定书》（以下简称新复议决定）。新复议决定与原复议决定认定的事实基本一致。两次复议决定认定的事实与本院认定的上段事实的不同点，在于上诉人提出的其在竞拍前即已经对院士村物业公司的竞买资格提出异议的这一事实，两次复议决定均未认定，而在原审庭审过程中各方当事人对这一事实均予确认。新复议决定认为，按照国土局土地使用权公开挂牌出让公告的要求，参加竞买者在报名竞买时须交纳参考价１０％的保证金。ＬＳ－２５－０７号地块的参考价为５５７０１６０．７５元，则交纳保证金数额应为５５７０１６．０８元。宏业公司交纳的６０万元，其中５５７０１６．０８元为保证金，出部分为宏业公司自愿交纳，不能认定为保证金。因此，即使确认按照竞拍结果出让土地使用权，宏业公司不办理成交手续，亦不能全额没收６０万元。８号通知认定该６０万元全部为保证金，属认定事实不清。且８号通知没有依法告知当事人申请救济途径和期限，程序亦存在违法，应予撤销。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出与原复议决定相同的处理决定。宏业公司不服，遂提起本案之诉，请求：一、撤销新复议决定；二、判令海口市政府依法确认宏业公司为＂原琼山市新市区的ＬＳ－２５－０７号地块＂唯一合法竞买人和报价人，确认宏业公司以每平方米１１１．２５元价格挂牌成交。　　

　　原审法院认为：市政府作出的原复议决定和新复议决定认定的事实无差异，处理结果也相同，即撤销８号通知并责令国土局对ＬＳ－２５－０７号地块的挂牌出让重新作出处理。前后两个复议决定的区别在于原复议决定阐述了三个理由作为撤销８号通知的根据：一是因原具体行政行为未依法告知当事人申请行政复议的权利和申请期限，亦未直接送达当事人，程序违法；二是认定宏业公司交纳的６０万元全部属于保证金，事实不清；三是确认院士村物业公司作为开发公司的委托代理人，以自己的名义参加现场竞价违法，因此２００５年１月２３日挂牌出让土地竞价现场会，应视为只有一个适格、有效的竞买人即宏业公司，同时根据相关规定，确认宏业公司要求以高于底价的报价成交合法、合理。该复议决定经两级法院审理，５０号行政判决已确认原复议决定认定＂院士村物业公司作为开发公司的委托代理人，以自己的名义参加竞价，违反了民事法律的有关规定＂的结论是错误的。４７号行政判决则对宏业公司＂诉求确认其作为唯一合法有效竞买人和报价人，并认定其以每平方米１１１．２５元价格成交的问题＂，在引用相关法律规定后认定＂即使存在委托代理不符合规定的情形，报价申请是否有效也应由土地行政主管部门予以确定。故对宏业公司的这一主张不予支持。４７号行政判决同时认定原复议决定直接认定挂牌期间只有一个竞买人报价，进而认定其符合国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十九条规定，并认为宏业公司要求以高于底价的报价成交合法、合理是错误的，应予纠正。同时，对宏业公司提及的院士村开发公司的竞买资格问题，５０号行政判决认定＂被告作出的原复议决定并没有从院士村开发公司的资格这一问题角度来论证自己的复议决定，因而不属于本案的审查范围＂。鉴于上述原因，该判决以适用法律不当为由，撤销了原复议决定，并责令海口市政府重新作出复议决定。海口市政府重新作出的新复议决定，已将５０号行政判决确认的原复议决定的错误之处，即对＂院士村物业公司作为院士村开发公司的委托代理人，以自己的名义参加竞价，违反了民事法律的有关规定＂的认定和认定挂牌期间只有一个竞买人报价，进而认为宏业公司要求以高于底价的报价成交合法、合理的认定予以删除，不再作为撤销原具体行政行为的理由，而保留了原复议决定的前两项理由，即一是原具体行政行为认定宏业公司交纳的６０万元全部属于竞买保证金，属于认定事实不清；二是认定原具体行政行为未依法告知当事人申请救济的途径和期限，属于程序违法，并以此撤销了被复议的具体行政行为。因此应当认定原复议决定认定的事实相同，复议决定的结果相同，但因其主要理由已与原复议决定不同，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政复议法＞若干问题的解释》第五十四条的规定，新复议决定与原复议决定不属于相同的具体行政行为。宏业公司在本案中提出撤销新复议决定的主要理由还是围绕着关于竞买人资格的认定、委托代理关系、竞买人报价是否有效、是否应当确认唯一的竞买人，以及复议决定要求国土部门对已经竞价的土地重新作出处理违反法律规定等问题论述的。如前所述，这些问题有些已经被生效判决所认定和纠正，有些仍然不在复议决定审查论述的范围内。特别是宏业公司详细阐述的第二项诉讼请求，４７号行政判决已经作出明确解释，该问题应由国土行政主管部门予以确定。因此，宏业公司以诉状提出的理由要求撤销市政府重新作出的复议决定，其理由不能成立，不予采纳。宏业公司提出自己在复议程序中提供４０余份证据，但是在新复议决定中仅仅体现了几份证据，故新复议决定对证据认定及采纳存在严重漏项问题，该问题不属于本案的审理范围。本案只能就新复议决定查明的事实进行合法性审查，对新复议决定提供认定事实的证据是否充分进行审查，而对其未作为纳入新复议决定认定事实范围内的事实则无法审查，对其没有作为认定事实的证据亦无法审查，故宏业公司以新复议决定遗漏证据为由，要求撤销该决定的理由，亦不予支持。至于宏业公司提出自己是在现场竞价前对对方竞价人的资格提出异议的，而新复议决定认定在竞价中提出异议是错误的问题，该事实成立。但宏业公司在何时提出资格异议的时间界定并不影响海口市政府作出重复议认定的主要事实，也不会导致新复议决定处理结果的改变，故宏业公司仅以该事实的存在而请求撤销新复议决定，其理由并不充分。综上，海口市政府作出的新复议决定，认定事实清楚。新复议决定以国土局８号通知认定事实不清，程序违法为由，撤销该通知是符合法律规定的。海口市政府新复议决定责令国土局对ＬＳ－２５－０７号地块的挂牌出让重新作出处理有利于本案争议得到根本性解决，亦符合法律规定和法定程序，应予维持。宏业公司诉求理由不能成立，应予驳回。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持海口市政府作出的新复议决定，案件受理费人民币１００元由宏业公司负担。

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　　宏业公司上诉称：原审法院应当审理而未审理、海口市政府应当审查而未审查新复议决定里面涉及的宏业公司同原审第三人的竞买资格、委托代理关系、竞买人报价是否有效、是否应当确认唯一的有效竞买人、要求国土部门重新做出处理是否违反法律规定等问题。宏业公司在竞拍前提出异议的事实已经得到海口市政府、原审第三人以及原审法院认可，但原审法院却推理该时间不影响海口市政府作出新复议决定的主要事实，也不会导致重复议处理结果的改变。上述问题的存在导致原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。故请求：一、撤销原审判决；二、撤销新复议决定；三、海口市政府有权确认宏业公司为唯一合法有效竞买人和报价人，认定宏业公司以每平方米１１１．２５元价格挂牌成立。四、一、二审案件受理费由海口市政府负担。

　　被上诉人海口市政府答辩称：一、新复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。二、海口市政府无权确认宏业公司为唯一合法有效竞买人和报价人，亦无权认定宏业公司以每平方米１１１．２５元价格竞买成立。三、海口市政府要求国土局对挂牌出让重新作出处理符合宏业公司利益。请求维持该新复议决定。　　　　　

　　原审第三人院士村开发公司、物业公司共同陈述称：原审判决认定事实清楚，法律关系定性准确，适用证据恰当，审判程序合法，请求二审法院予以维持。

　　本院认为：关于上诉人宏业公司提出的新复议决定对其在竞拍前已经提出过异议这一事实未予认定，属认定事实错误的问题。新复议决定认定事实的基础是原复议决定，而对原复议决定认定的事实各方当事人并无异议，且因这一事实不是新复议决定的主要事实，故对宏业公司陈述的这一事实虽经各方当事人在原审庭审中予以确认可予认定，但对这一事实的纠正并不会对新复议决定的处理结果造成影响，故新复议决定认定事实基本清楚。

　　关于宏业公司提出的复议机关及人民法院应当审理而未审理、海口市政府应当审查而未审查行政复议决定书里面涉及的宏业公司同原审第三人的竞买资格、委托代理关系、竞买人报价是否有效、是否应当确认唯一的有效竞买人、要求国土部门重新做出处理是否违反法律规定等问题。因这些问题不在新复议决定审查和认定的范围内，因而也不是本案的审理范围。

　　新复议决定在８号通知认定宏业公司交纳的６０万元全部属于竞买保证金属于认定事实不清、未依法告知当事人申请救济的途径和期限构成程序违法的情况下，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销８号通知、责令国土局对ＬＳ－２５－０７号地块的挂牌出让重新作出处理，在认定事实、处理程序与适用法律上均无不当，原审判决予以维持并无不妥，宏业公司上诉理由不成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费人民币５０元由上诉人宏业公司负担。

　　本判决为终审判决。

审　判　长　钱　冰

代理审判员　王立雄

代理审判员　王立峰

二○○八年五月十二日

书　记　员　赵道远

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