从立法法修订看地方政府权力的“张”与“弛”

    核心提示：立法法是规范国家整个立法活动的根本依据。此次十二届全国人大常委会第十二次会议审议的立法法修正案草案，对立法体制、科学立法、民主立法，对更好地发挥人大在立法中的主体作用都做了很多细致的规定，无疑是一种进步。尤其是立法法修正案草案第82条，将地方规章、法规立法的程序正义明确书写于法条，为地方政府的权力划清了边界，有望解决存在多年的地方红头文件权力过大、方向跑偏等问题。

   “驰”――地方立法权扩至282个设区的市

    哪些地方具有立法权？

    2014年8月审议的立法法修正案草案一审稿，将过去49个较大的市享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。此后在向各地征求意见时，一些较大的市提出，将已经享有地方立法权的49个较大的市与233个其他设区的市置于同一“起跑线”，大大削减了49个较大市的立法权限。建议分别情况，区别对待，实行“老城老办法，新城新办法”。

    为什么赋予所有设区的市立法权？

    关于较大市的立法权，自1982年五届全国人大五次会议规定地方立法权后，一直备受关注。

    随着经济社会发展，目前设区的市普遍存在根据本地实际制定地方性法规的需要，党的十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的较大的市数量。中国法学会立法学研究会会长张春生介绍，出于既为发挥地方积极性、又适应不平衡法制环境的考虑，是我国逐渐放开地方立法权的原因。

   “张”――没有法律依据的地方政府权力不能再“任性”

    哪些事项可以制定地方性法规？

    立法法修正案草案二审稿关于地方立法权作了三个主要修改：

    一是规定较大的市（包括设区的市）制定地方性法规的权限为：可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规。同时规定“法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”。

    二是对原有49个较大的市已经制定地方性法规的，规定其涉及上述事项范围以外的，继续有效。

    三是根据全国设区的市的实际情况，对省级人大常委会确定赋予设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，在一审稿规定需要综合考虑“人口数量、地域面积、经济社会发展情况”的基础上，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

    地方性法规和地方政府规章的权限怎么划分？

    中国政法大学教授朱维究认为，对公民权利进行限制的，必须由人大立法；限制政府权力的，政府可以制定规章。

    对此，草案二审稿对地方政府规章还作出限制性规定：没有法律、行政法规、地方性法律依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

    什么情况下可先制定地方政府规章？

    应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

    为什么要严格规范地方政府权限？

    较大的市是省、自治区行政区域的组成部分，赋予设区的市立法权，既要使其可以根据城市的特点制定规范，也要避免重复立法，维护法制统一，在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，对较大的市的立法权限进行界定是必要的。

    “有度”――良法才有善治  

    地方限行限购不能再随意发红头文件

    长期以来，地方通过一纸红头文件就随意限行、限购等问题既有上位法存疑的质疑，也存在不符合程序正义的问题。“半夜鸡叫”限行、限购，好处是调控效果立竿见影，但实用主义不能替代依法行政，好心不能替代程序正义，勺子不能比锅还大。因此，从源头予以规范势在必行。

    立法法修正案草案第82条，将地方规章、法规立法的程序正义明确书写于法条，为地方政府的权力划清了边界，有望解决存在多年的地方红头文件权力过大、方向跑偏等问题。

    民众参与权将增加

    值得注意的是，有参加讨论的全国人大代表认为，因为立法法修正案本次拟规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

    也就是说，立法法拟赋予地方立法权，但是地方立法一定要让民众参与，不能地方领导一拍脑袋就定了。应召开听证会，让更多的人参与进来。

    进一步防止立法权带来的部门化、地方化利益

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。因此，防止立法的部门化、地方化利益倾向尤为重要。正如有的委员所说，现在存在“国家的权力部门化、部门的权力利益化、部门的利益法定化”的现象，部门立法在“治民”和“治官”的关系上，往往强调“治民”。因此，在今后的立法过程中也要防止部门或地方利益的法律化。尤其是涉及公民权利义务方面的事项，更要经过人大的立法程序。

　　有良法才有善治。一部科学、民主的立法法是有更多良法可依的重要保障。随着改革不断深入和法治中国提速，立法活动也相对加快，提高立法质量、保证法律的实施效果是依法行政的重要保障。各地、各部门应重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革，进一步发挥立法法的指导、促进和保障作用。

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