解析中央一号文件：法律保障是粮食安全第一要义

    2014年伊始,中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。这是自2004年以来,中央一号文件连续11年聚焦三农主题。

　　值得一提的是,继中央经济工作会议上“粮食安全”被前所未有地放在首要地位后,2014年中央一号文件再次强调完善国家粮食安全保障体系,同时,更加注重粮食品质和质量安全。

　　接受《法制日报》记者采访的专家表示,保障粮食安全是一个永恒的课题,任何时候都不能放松；农业是国民经济的基础,粮食安全事关国家安全。

　　划定永久基本农田确保粮食安全

　　长期以来,中国实施立足国内保障粮食安全战略,反复强调中国人的饭碗不会端在别人的手上。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为,粮食安全对中国来说一直非常重要。从宏观的角度讲,应该说整个世界都存在粮食安全问题。从未来粮食状况看,农业资源整体处于恶化状况,具体到中国,环境压力和农业压力也是有增无减。

　　此次中央一号文件提出,实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。李国祥认为,这20字方针是今后粮食安全的新战略。

  　一号文件提出,任何时候都不能放松国内粮食生产,严守耕地保护红线,划定永久基本农田。对此,李国祥说,中央一号文件首次提出“划定永久基本农田”,这意味着不仅要确保18亿亩耕地红线,而且质量也不能下降,要确保这些耕地是可耕种的农田,约束力明显增强。

　　近年来,随着各地大力推进城镇化,个别地方将基本农田划为工业园区,为了达到18亿亩耕地红线,将不能耕种的盐碱地置换出来。李国祥认为,这对粮食安全构成了潜在威胁。

　　“如果失去了最基本的耕地数量,保障粮食安全也就失去了根基。”李国祥说,目前中国的人均耕地面积不足1.4亩,仅为世界平均水平的40%。随着中国进入工业化、城镇化的加速期,18亿亩耕地的“红线”承受着巨大压力。

　　2013年12月30日,国新办举行发布会,公布了第二次全国土地调查成果。调查显示,截至2009年年底,中国耕地总量为20.31亿亩。

　　据官方统计,中国每年因为城镇化、工业化占用600万亩耕地。在“人增地减粮紧”的状况下,如何来保证粮食的安全?

　　李国祥认为,保障粮食安全最核心的是,要把粮食生产资源保护住,即耕地资源和水资源。

　　此外,还要调动农民种粮的积极性。“我们国家产粮主体主要是分散的小农户,因此需要通过补贴机制来调动农民种粮的积极性,这样可以使粮价始终保持在目标价格范围内,不至于为提高农民收入而造成价格扭曲。”李国祥说。

　　第三个关键点在于,对于关键的薄弱环节要加强攻关,要找到加快技术创新的有效途径,也就是通过科学技术来提高资源利用率,确保粮食质量安全。

　　用最严格的制度保证质量并重

　　尽管我国粮食生产连年丰收,今年粮食产量新增千亿斤,粮食产量达到了1.2万亿斤,实现了粮食生产“十连丰”,但我们仍然要用最严格的手段和制度来保护耕地资源和淡水资源,协调推进工业化、城镇化与农业现代化,划定基本农田,确保耕地用途不改变,质量不下降,加大高标准农田建设和农田水利设施建设,在耕地数量没有增加的情况下,粮食生产能力总体上不断提高。李国祥说。

　　在保护18亿亩耕地的同时,另一个不可回避的现实是,不合理发展方式威胁农业可持续性生产能力,比如,水利设施失修、地下水开采过度、化肥使用过量、污染物进入农业用地等各种问题日趋严重。

　　中央一号文件指出,在重视粮食数量的同时,更加注重品质和质量安全。这意味着从注重数量转为数量质量并重,以可持续的方式确保数量、质量双安全,有利于解决农产品信任危机。

　　“一直以来,国内农业生产面临化肥农药等各种污染,不仅危及粮食质量安全,也对水资源和土壤等造成污染,破坏了生态环境。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田告诉《法制日报》记者,这意味着中国对粮食的要求已经到了一个新阶段,即如何实现在保证“吃饱”的基础上,让百姓能够“吃好”,是目前我国农业面临的最大挑战。

　　郑风田说,这就意味着,要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保广大人民群众“舌尖上的安全”。在倡导生态友好型农业的前提下,粮食安全需要做到数量和质量并重。

　　强化农产品质量和食品安全监管。建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度,完善法律法规和标准体系,落实地方政府属地管理和生产经营主体责任――这是中央一号文件对食品安全监管提出的具体要求。

　　对此,李国祥表示,由于食品安全标准是分段管理,现在强调属地管理,可以避免受地方保护主义影响,真正落实和执行食品安全监管。

　　一号文件还强调了食品安全的责任,把食品安全纳入考核评价体系,将农产品质量安全监管责任落到实处。

　　李国祥认为,从法律的层面来讲,通过相关法律比如农业法来明确政府责任,将主销区责任明确出来,是粮食安全重要保障。

　　郑风田的看法是,由于中央一号文件提出了很多新内容,从长远与可持续发展来看,现在需要做的是完善食品安全法、农村土地承包法和土地管理法。法律的保障是粮食安全的第一要义。

　　“此外,食物生产的数量安全与质量安全,二者又有矛盾之处,依靠化肥、农药、生长剂等技术可以获得产量的迅猛增加,但却会带来更严重的污染与食品安全问题。如何追求数量与质量的平衡,让消费者既能够满足数量上的安全,也能够满足质量上的安全,应该是未来政策的着重点。”郑风田说。

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