民事案件中监护人监护责任缺失的解决对策

    在一个社会中,儿童无疑处于弱者地位,他们缺乏自我保护能力,无法准确判断隐患和危险的存在,他们的健康、安全、快乐甚至生命主要依赖于父母和成人社会的赋予和保障。为儿童营造一个安全、健康、快乐的成长环境,可以说父母是第一责任人,特别是2013年6月21日,南京市江宁区泉水新村两名女童因父亲服刑、吸毒母亲疏于照顾而饿死在家中被网络媒体广泛关注，更是给父母监护责任的问题敲响了警钟。我们不能不思考,如何让父母更好地履行对未成年子女的监护责任?在父母监管缺位时,如何补救?笔者籍于此文来探讨民事案件中父母监护责任问题的存在缺陷和解决对策，以期能够更好地解决这一问题。

　　一、当前监护人监护责任问题的现状

　　目前,由于传统观念影响,孩子往往被看成父母的私有财产,父母如何对待子女被当做家庭私事,因此,当孩子受到父母虐待、遗弃、残害时,当父母疏于管理致使孩子处于危险境地时,无论是邻居还是政府往往会认为与自己无关,既不会向有关部门报告,更不会申请撤销父母监护人资格,致使法律规定的惩戒和撤销措施处于虚置状态,无法得到有效执行。我们应当通过宣传教育使人们认识到,父母的监护责任不但来自于血缘和道义,更来自于法律。事实上,我国民法通则和未成年人保护法对此早就有明文规定,其中未成年人保护法规定:“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益,经教育不改的,人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请,撤销其监护人的资格,依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。”因此,当务之急是使法律的规定落到实处,促使父母切实履行好监护责任。上海、成都等地接连发生的儿童坠楼事件和南京两名女童饿死家中的悲剧都充分反映出我国现行监护制度的疏漏。对于父母侵害未成年人的行为,我们还缺乏迅速发现的信息渠道。对于不称职、不合格、未能尽职尽责的父母如何认定、谁来认定、认定之后儿童如何安置等也没有相应规定。尽快修订完善未成年人保护法,明确规定当父母疏于照顾或者故意使儿童身处危险处境时,谁有举报义务、不举报会承担哪些后果、如何举报、向谁举报等问题。此外,法律还应当明确规定,对于像南京两名女童饿死家中事件那样当儿童的生命、健康等重要权利受到严重侵害时,应有明确的政府部门立刻采取措施对其进行救助,并启动司法程序,对受害者做出永久性安置,使类似悲剧不再重演。

    二、监护人监护责任缺失的具体表现形式

    一般来说，父母双方或一方长期在外，未成年人往往由单亲监护，或由祖辈、亲朋、自我来进行监护。由于父母双方或一方的缺位，受临时监护人客观或主观因素的影响，未成年人权益受损严重，主要表现在：

　　1、法定监护严重缺失

　　父母是未成年子女的法定监护人，应当履行法定的监护职责。受监护人之所以容易沾染上恶习甚至走上违法犯罪的道路，很大程度上是因为缺少父母的正确引导。有人认为，父母监护的缺位是目前影响受监护人生存、保护、发展的最大负面因素。所以说法定监护的缺失是受监护人权益受损的最大成因。其实对于成长中的未成年人而言，家庭结构的完整，父母随时的关心和保护，比物质生活质量更为重要。家庭是儿童的第一课堂，是青少年思想道德形成的基础。家庭教育的缺位影响，导致了目前受监护人的犯罪问题也越来越突出。此外，现在资讯传媒发达，辨别是非的能力较弱的受监护人容易很受到外界的不良影响，导致心理的扭曲。不健康的心理加上外部世界的诸多诱惑，极易促使受监护人走上犯罪的道路。总之，父母对受监护人的生活、心理健康都起着不可替代的作用。

　　但是从另一方面考虑，对广大外出务工人员来说，谁愿意离乡背井，离开自己的家乡和亲人呢？社会发展太快，城乡居民的收入差距较大，而生活水平也有巨大差别。在从事纯农业种植收入低的情况下，为追求更好的生活和面对日益高涨的生产资料、小孩教育费用等日益增长的负担，不得不进城务工。对广大进城务工人员而言，离开家乡外出务工实是无奈之举。户籍、住房、经济等因素的制约则是父母没有将孩子带在身边的重要原因。城市公办学校一般需要高额的借读费，而且城乡差距易使孩子受到排挤，在陌生的环境下感觉格格不入，因此反而不利于孩子的学习和成长。而把孩子送到打工子弟学校，教学质量、安全问题又都无法保证。因此，实际情况是子女跟随父母进入工作的城市，但在教育问题不能很好的解决的情况下，只能打道回府，留在原籍成为留守儿童。因此，外出务工是现实的社会生活决定的。城市边缘化待遇以及教育问题的存在等都成为被迫把其子女留在原籍留守的无奈选择。因此，法定监护的缺失是有其必然性的。

　　2、生命健康权难有保障

　　作为未成年人，在法律上被确定为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，他们身心发育不成熟，缺乏分辨能力和处理能力，无法独立面对复杂社会与纷繁世事，是最容易受到伤害的群体。因此，父母负有保护受监护人的人身安全的义务，应采取措施防止和排除来自外界的多种自然损害和他人的非法侵害。但是，受监护人的父母长期在外务工，监护缺位，而临时监护人由于能力或认识的缺乏，对其监护不够或放任不管，致使受监护人生命健康受到严重威胁。另外，临时监护人对留守儿童的加害也存在，这种情况是不容忽视的。因监管不力，造成留守儿童溺水、触电、车祸、自杀等意外伤害事故常见于报端，不胜枚举，生命健康权难有保障。

　　3、受教育权大打折扣

　　我国法律明确规定受教育权是公民的一项基本权利。我国《宪法》第四十六条对公民的受教育权作了原则性的规定。《教育法》第九条规定：公民有受教育的权利和义务；第十八条明确规定，国家实行九年义务教育制度，各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。受教育权是一个广义的概念，并非单指接受学校教育，应该包括家庭教育、学校教育和社会教育。由于父母长期在外，监护不到位，受监护人的家庭教育实际上未能真正地落到实处。首先，在人格塑造方面。父母双方或一方长期在外，形成单亲监护、隔代监护、上代监护或自我监护，使留守儿童无法通过与父母的情感交流、互动而造成亲情的缺失。长此以往，大多数受监护人出现情感冷漠，无法形成正常的情感，这实际上是情感教育的缺乏，必将影响受监护人正常人格的形成。其次，在学习能力的培养方面。虽然很多农村父母的文化程度不高，对初中或初中以上子女的学习不能进行直接的辅导，但是对初中特别是小学阶段子女的学习还是具有一定的辅导能力，能在一定程度上履行辅助职能。而受监护人的父母长期在外，对子女的学习放任不管，或者只能在电话交流中叮嘱或训导，作用并不大。除了在学习上的直接辅导外，更为重要的是通过对子女的监管，使其形成良好的学习习惯，培养孩子的学习能力。同时由于父母监护缺位，受监护人在思想认识及价值观念上缺乏父母的引导和帮助，其人生观、价值观容易发生偏离。由于家庭父母监护缺位，家庭教育的缺失，使学校教育的作用难以充分发挥。对此，大多数学校领导及教师认为无能为力，甚至持抱怨的态度。

　　4、委托监护不足

    委托监护作为法定监护的重要补充，但是监护力度不足，监护效果差。在单亲监护中，父母一方外出务工，会导致孩子父爱或母爱以及教育的缺失。家庭的教育指导是全方位的，缺少任何一方都会对正在生理和心理发育中孩子产生影响，产生偏差。同时，由于单亲外出，留守在家的父亲或母亲一方所承受的压力负担会加重，也因此其监护能力、教育能力会随着下降。监护力度不足的现象在隔代监护上表现的更为明显。隔代监护的监护人通常是60岁以上的老人，本身的身体素质就不好，是需要监护的对象。他们受本身身体素质的限制，没有时间也没有精力照顾好受监护人。同时这些祖辈大多都是文盲，半文盲，在教育方面显得力不从心，更甚是是根本对此不重视，认为保证孩子的生活水平就足够了。此外隔代亲的现象严重，祖辈往往是采用溺爱甚至放纵的监管方式，认识不到不良习惯的养成对孩子成长的影响，不能很好的引导孩子树立正确的人身观、价值观，从而导致孩子在性格上有缺陷。监护人往往只对被监护人的物质需求和课业比较关注，而对心理沟通和正确的行为观树立方面采取漠视的态度。这一般是由于人情关系导致的，害怕严厉了孩子会向父母告状，导致吃力不讨好。同辈监护则弊端更多，监护人自己本身就是被监护人，本身就需要引导，如何还能引导别人？并且职责不明。委托监护无相关法律依据，委托监护的性质、范围、权利均无相应的具体规定。委托监护人是否有权代理被监护人进行民事活动，是否有权管理被监护人的财产，对被监护人的管理教育以何为标准等等均无法依相应的法律规定来进行解答。因此一旦发生被监护人的权利被害或者被监护人侵权的情况，委托监护人往往会推卸责任，而法定监护人也因为没有法律依据而无可奈何，纠纷就此产生了。

　  三、监护人监护责任缺失的法律成因

　　我们国家法律明确规定了监护制度，用以规范监护人和被监护人之间权利义务关系。与受监护人监护问题存在相对应的就是有关受监护人的监护的法律制度存在较多的缺陷。

　　1、法律规定中监护权区分不明确

    目前，我国的法律制度未对亲权和监护权加以区分，未规定亲权实质上又具有亲权的内容，亲权和监护概念和内容上的交叉造成了现在理论上对监护认识混乱和模糊.。笔者认为只有将亲权和监护区分开来，才能更好的设置监护制度，更好的保护受监护人的权益。我国理论界认为亲权是一种身份权，一种专属于父母的权利和义务，不得随意抛弃。　　  　　      

    2、对于监护人资格的规定不清。监护人的资格，就是充当监护人应当具备的条件。我国《民法通则》仅笼统地规定监护人要有监护能力，却没有具体说明什么是“有监护能力”。在《民法通则实施意见》中的规定是“根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素来确定”。而对于监护人的思想道德素质、文化教育水平、监护人与被监护人之间的联系等因素则没有具体地提出加以考察的规定，因此难以保证监护人的监护水平，监护力度。现实生活中因为对于监护人的错误决定而导致受监护人权益的受损的事例屡见不鲜。并且我国《民法通则》中规定除了父母、祖父母、外祖父母、兄姐即关系密切的其他亲戚朋友以外，第16条第4款还规定了未成年人的父、母所在单位或未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门担任监护人为监护人的情形。就我们看来，此项法律规定在现今基本上无现实意义。这条规定过去起过一定的作用，但目前实行的市场经济，强调政企分开，单位和雇员之间仅是雇佣关系，此种情况下父母的单位承担监护职责的规定就不现实了。而居民委员会、村民委员会还有民政局，法律也并未相应规定具体可操作性的条件、执行部门和相应的执行程序。而且就监护的性质来说，单位组织是不能直接监护的，需要由单个的“人”来执行落实，但此项规定没有具体细化在单位组织内部如何选任监护人，所以容易造成监护落空的情形。未成年人的监护人的变动对未成年人来说是很重要的，所以不应该轻率地由没有公权力的单位、村委会、居委会行使。就村委会和居委会的性质来说，只是一种自治组织，并不具备相应强制力的保障。目前世界上主要发达国家的通常做法都是要法院的公权力介入。所以笔者认为指定的权力应由法院来行使，可以令未成年住所地所在居委会、村委会进行必要的辅助工作。

　　3、受监护人的合法权利被他人侵害时，有关的诉讼规定缺乏可操作性。我国《民事诉讼法》规定，无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。但我国国民法制度中并没有委托监护的规定，而《未成年人保护法》第16条也没有规定委托监护的情况下，受托人可以作为监护人的代理人，以法定代理人的地位参加诉讼。也就是说，当受监护人的权益遭受侵害时，必须在法定监护人在场之后才能向法院提起诉讼。这就是我国目前的基本诉讼制度设计忽略了父母或其他监护人侵害受监护人的权益而引发诉讼的情形。不仅是对受监护人来说，对所有未成年人来说都是不力的。未成年人没有民事诉讼的行为能力，只能由其监护人作为法定代理人来代为诉讼，那么在民事侵权情况下有谁来代为诉讼呢？虐待罪在我国属于自诉案件，也需要由他们的法定代理人行使，对没有诉讼行为能力的未成年人来说又有谁来代为诉讼呢？在监护人不履行监护职责或者侵害了被监护人的合法权益时剥夺其监护资格，可以有新的监护人来代理进行诉讼。那么，当监护问题产生纠纷，指定监护人不愿意承担监护责任的空白时期呢？

　　4、监护权责规定不全面

　　首先，我国《民法通则》虽然将监护作为民事权利加以规定，但实际上规定的更多的是职责，对权利的规定则是一笔带过。我国《民法通则》第18条规定了监护人的职责：“监护人应该履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。监护人依法履行监护的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任：给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或有关单位的申请，撤销监护人的资格。”《民通意见》里第10条也规定了监护人的多项职责。而就监护权利来说仅在《民法通则》第十八条中笼统的进行了规定，即监护人依法履行监护的权利，受到法律的保护。就有血缘关系的父母来说还可以理解，但是监护人不仅是父母，还有其他类型的监护人，对他们来说，这种规定就显得苛刻了。而这种懈怠则是委托监护下受监护人权益受损的最大根源。所以说虽有规定但过于笼统，缺乏可操作性，容易因此产生纠纷。另外，监护人不履行监护职责是否要考虑意志因素法律规定的也不明确，所以在实践上对于责任承担难以操作。监护责任不明确很容易导致法律被虚置，使得农村留守儿童的权益极易受损。

　　5、监护监督制度缺乏

　　我国传统观念认为对未成年人的保护纯粹是家庭内部的事物，与国家无关。监护人大多是父母，基于血缘关系，也不大可能侵害被监护人的利益。现实中被监护的未成年人也大多没有独立的财产。因此认为实际生活中监护监督没有必要，所以我国对未成年人的监护就缺少了相应的监督制衡机制。我国民法通则18条规定了监护人不履行监护职责或自己侵害被监护人的利益时，法院可以根据有关人员或者有关单位的申请撤销监护人的资格的情形，可以看做是有关监护监督的规定。但是由于规定的模糊性，使得该条款形同虚设，所以我国法律制度上仍等同于没有监护监督制度。

    四、解决监护人监护责任缺失的对策

    1、单独设立亲权制度，承认监护是亲权的补充。父母是未成年子女的亲权人，父母离婚时应协调或裁定一方行使亲权，亲权的内容主要是保护教养，居所指定，惩戒，职业许可，子女特有财产的管理。亲权人是未成年子女的法定代理人，亲权人滥用亲权或者品行欠缺有危及子女财产和人身的行为，丧失亲权。在未成年人没有亲权人，亲权人没有能力行使亲权或者丧失亲权的情况下，设立监护。规定监护人的消极资格，无民事行为能力人，限制行为能力人，无支付能力的破产人，下落不明人以及有不当行为，显著劣迹，浪费挥霍，酗酒吸毒成癖，生活放荡等对受监护人不利的人，其监护能力缺格，不得充当监护人。

    2、规范委托监护制度，委托监护制度是目前对受监护人采用的一种比较普遍的监护方式，所以委托监护规范的完善对受监护人而言具有重大的现实意义。我们认为应当首先将委托监护在法律中加以规定，以增加其权威性和约束力。其次，应当健全委托监护制度的内容，首先明确委托监护的概念以及细化被委托监护人的任职资格。委托监护的范围，这样也有助与维护法制的统一与司法实践中的贯彻执行。而委托监护是否能得到很好的实施的关键就在于受委托的监护人。而我国现有的法律规定过于笼统，缺乏可操作性。对于有近亲属关系的受托人可以适当放宽，但对于此外的其他监护人，应当重点考察其道德素质、文化教育水平、与被监护人之间的关系的状况等因素，以保证监护能有效实施。因此笔者建议可以在区分亲权与监护的基础上，将委托监护纳入监护的规定范围，并在此范围内对其进行细化的规定。

　　解决“监护人义务多，权利少”的现象。贯彻民法上权利与义务相一致的原则，赋予委托监护人相应的权利。赋予委托监护人的报酬请求权，给予其适当的经济补偿或法院规定的适当的报酬，已达到激励其监护积极性的目的。同时应当规定在有协议时，不违背相应强行法规定的情况下，优先适用协议的自由。但要规定在被监护人侵权的情况下，委托监护人有过错的承担连带责任。对委托监护人没有尽到义务致使被监护人权益受损的情况下应承担的责任做相关的规定。亦可以规定委托监护人在过错的情况下根据被监护人辨认能力的大小、是否有偿等因素来承担相应的责任，同时可以允许双方进行协议，但不得违背法律的强行性规定。

    3、建立国家监护制度

　　我国宪法规定了儿童受国家保护的原则。联合国《儿童权利公约》也明确规定了对于监护空白期的儿童，有权得到国家的特别保护和协助，所以说国家对受监护人的监护应当承担相应的责任。而城乡差距和监护制度的不健全是造成我国受监护人权益受损的主要原因。因此，根据当前的具体情况，完善我国监护制度，特别是增加对受监护人监护的特殊规定，强化公权力对留守儿童的监护和监督的干预，以法律的形式规定国家监护，是现实迫切要求的。

　　国家监护是未成年儿童的最终保障，也是受监护人需要时的最后保障。所以就国家监护的对象来说，应当限于那些监护人对其“监护不能或不力”的未成年人。建立国家监护将受监护人纳入其保护之下，使得受监护人的权益得到最大程度的保障。但国家监护要起到作用最重要的一点就是落实。所以国家监护应当设立专门的监护机构，并配置专业合格的监护人员照顾未成年人生活和学习。对于受监护人，应当作好相关的人员统计，采取定期或不定期的调查访问以及采取定期集中的方式进行心理教育和相关知识的普及。同时也可以社会福利院等政府职能部门纳入其中，充分利用其现有资源，作为专门监护机构的补充。国家监护不仅要以法律加以明确规定，同时还要注意相关配套制度的制定，确保其可操作性。

　　4、重视学校保护

　　学校对在校学生承担相应的责任，根据民法通则《若干意见》第22条关于委托监护的规定，我们认为学校应当是委托监护人的一种。学校对受监护人来说是除家之外呆时间最长的地方，有时甚至比在家的时间还要长。除家庭之外，学校是对未成年人生长有重要影响的另一个地方。对于受监护人来说，由于家庭父母或其他监护人的知识文化水平的限制，有时学校对其的教育和引导更为重要。所以学校除了授业之外还应当解惑，不止是学习上的困惑，还有心理上的困惑。现在社会诱惑因素太多，作为未成年人来说，他们又缺乏辨认力和控制力，所以此时学校老师应和受监护人多加沟通，引导他们树立正确的价值观、人生观，给予他们更多的心灵关怀。要加强对受监护人权益保护，促进其健康生长，就应当加强学校对受监护人的关注，不仅是政策上，还应当体现在相关的法律上。我国《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律法规对未成年人的保护作了相关的规定，如《义务教育法》第13条规定，学校应当全面贯彻国家的教育方针，对未成年学生进行德育、智育、体育、美育、劳动教育以及社会生活指导和青春期教育。学校应当关心、爱护学生；对品行有缺点、学习有困难的学生，应当耐心教育、帮助、不得歧视。但是没有对区别于一般未成年人的受监护人做相关的特殊规定。所以可以在相关法律中明确规定受监护人所应当承担的特殊职责，规定在学校建立受监护人帮助机构用来定期开展心理辅导，相关知识宣传等活动。通过立法强调学校对受监护人的监护责任，有利于加强对受监护人权益的保护。

    5、设立遗嘱监护制度。父母可以用遗嘱指定其受监护人的监护人，父母指定不一致时，以后死一方指定的人为准，遗嘱指定的监护人较法定监护人优先。设立遗嘱监护是各国立法之通例，因基于以下考虑：父母最关切未受监护人的成长，父母对子女的个性等情况最为了解，对候选人的品行，文化修养，于女子的爱护程度也有鉴别，最终将遗产交谁代子女管理也最放心。

    6、设立监护监督人，规定人民法院是唯一有监护事务决定权的机构。监护监督人可由遗嘱指定或法律规定产生，监护监督人缺格事由同监护人，其主要职责是监督监护人善意良好地履行监护义务，对监护人危害被监护人的人身、财产权益的行为及时向法院报告，在监护人出现消极资格情况时，请求法院撤换。监护监督人履行职责同样需尽善良注意义务，在监护监督人出现缺格事由时，同样要撤换。鉴于我国情况，不宜借鉴亲属会议制度。应规定法院是唯一有权决定监护事务的机构，在监护人的选任与撤退、监护监督人的选任与撤退、监护人财产目录制作与移交的审查、监护人管理与处分被监护人财产行为的许可，监护人将被监护人送入限制自由场所的许可、监护人报酬的确定等事项方面有决定权。废除现行的由未成年人父母所在单位、精神病人所在单位、居民委员会、村民委员会、法院几家同时作为决定监护事务的权力机构的规定。在目前人民法院组织体系日趋完备的情况下，城市的主要街道，农村各乡镇都有法庭建制，更应改变现行规定，确立人民法院在监护制度中的权威地位。

    （作者单位：河北沧州孟村回族自治县人民法院）

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