改革开放40年，地方立法之“变”

   向国家立法看齐，与时代同步，与改革同频，与实践同发展……有立法权的地方人大及其常委会制定的12000多件地方性法规，充分发挥实施性、补充性、探索性功能，促进地方治理方式转变和治理能力提升，为各地经济社会发展提供重要法律保障。   第二十四次全国地方立法工作座谈会近日在杭州召开，与会的立法人回顾改革开放40年地方立法变迁，总结立法成就经验，聚焦新时代地方立法新作为。   从无到有，从少到多   地方立法发端于改革开放，经历了从无到有、主体从少到多的发展历程。   赋予地方立法权，是国家治理方式的重大制度安排。1979年7月1日，我国地方立法迎来了起点――首次以法律形式赋予地方立法权。   这一天闭幕的五届全国人大二次会议，修改宪法并修订地方组织法，规定县级以上地方各级人大设立常委会；同时，修订后的地方组织法赋予省区市人大及其常委会制定颁布地方性法规的权力。   最先制定的地方性法规，是1979年11月新疆维吾尔自治区五届人大常委会第二次会议通过的3个地方性法规。   1982年、1986年两次修改地方组织法，进一步规定省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市有权制定地方性法规。   1988年、1992年、1994年和1996年，全国人大先后4次作出决定，分别赋予海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市经济特区法规制定权。   2000年施行的立法法进一步规定，经济特区所在地的市可以制定地方性法规。至此，我国地方立法主体增加为31个省区市和49个较大的市。   党的十八大以来，我国立法体制又获得重大发展。2015年，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。   2018年，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，增加规定了设区的市的立法权，为设区的市立法工作提供宪法依据。至此，我国地方立法主体增加到354个，包括31个省区市、289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。   改革开放40年来，地方立法权逐步扩大、立法体制不断完善。加强地方人大建设和政权建设，充分发挥地方治理的主动性、积极性，完善国家治理体系、提升国家治理能力和水平……地方立法成为推进地方经济社会发展和民主法治建设的重要方式。   促改革、促发展、促创新   “40年的立法实践，我们始终秉持敢为天下先的精神，始终与上海改革开放排头兵地位相呼应，努力为改革创新提供法制保障。”上海市人大常委会副主任莫负春总结40年上海市立法颇有心得。   “改革开放40年来，山东地方人大共通过470多件省级地方性法规、决定，批准设区的市560多件地方性法规、决定，涵盖了经济、政治、文化、社会和生态建设等方面，有力推动全省经济社会持续健康发展。”山东省人大常委会副主任王良说。   与改革开放同频，与创新发展共振。在坚持中央统一领导的前提下，遵循“不抵触、有特色、可操作”原则的地方立法特点显著：   ――立法空间大。党中央精神和很多法律规定需要结合地方实际具体化，地方性法规解决通达群众、基层的“最后一公里”。   ――灵活性大。对上位法而言，地方性法规有细化性、衔接性、延伸性、独特性内容，也有探索性内容。   ――针对性强。聚焦所要解决的问题，地方性法规容易做到“小切口”立法。   ――集合性强。把有关中央精神、法律规定、国家政策等进行梳理集合后制定地方性法规，使之适应或加强地方工作的需要。   地方立法的特点归根结底，是由我国国情决定的。人口众多，历史悠久，地域辽阔，发展很不平衡，情况千差万别……扎根国情，地方立法机关不断探索向前。   湖北省人大常委会副主任胡志强表示，把党的领导、人大常委会党组的组织作用、人大的主导作用贯穿立法工作全过程，完善法规项目领导机制，是强化立法质量的根本保障。   浙江省人大常委会副主任赵光君介绍，浙江省人大常委会不断建立健全法规立项、起草、论证、评估、审议、清理等工作机制，在全国率先建立人大代表分专业有重点参与立法机制。   “云南立法工作从面面俱到向围绕民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心转变，从追求数量向追求质量转变，从注重结果向注重结果与程序并重转变。”云南省人大常委会副主任李培说。   从改革开放初期经济立法“挑大梁”，到适应社会转型加强社会和其他领域立法；注重立法系统性，防止“零打碎敲”随意性；注重创新性举措，突出地方特色；注重规范性操作，严格按照法定权限和程序推进工作……地方立法努力遵循改革开放客观规律，把握发展时代主题，力争制度设计“行得通、真管用”。   新时代地方立法“发力点”   地方立法走过40年历程。“但是，有时确实存在针对性差、有效性不足的问题。”在座谈会上，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀对地方立法中存在的问题也是直言不讳。   2017年7月，中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，对多名领导干部严肃问责，通报还指出《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》将国家规定禁止的10类活动缩减为3类，“立法层面为破坏生态行为‘放水’”。   “条例所禁止的3类行为，都是近年来发生频次少、基本得到控制的事项，而其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。”沈春耀说，“如果甘肃省当时制定或修改条例时，根据调查研究得到的实际情况，把主要违法行为列为禁止事项并严格管控，有的放矢地进行地方立法，即使少写一些相对次要的条款，也不至于带来如此严重的后果。”   地方立法必须结合地方实际，积极适应实现高质量发展的新形势，正确把握国家战略和强国目标对地方立法提出的新要求，通过法治方式使之制度化、规范化，更好发挥地方立法积极作用。   当前，地方立法主要在三个重点领域“精准发力”：   ――加强生态环境领域地方立法。有关省区市尚未制定大气污染防治方面地方性法规，或者没有根据2015年修订的大气污染防治法对原有地方性法规作出相应修改的，应当于2018年年底前完成大气污染防治相关地方性法规的制定或修改工作。   ――将社会主义核心价值观融入地方立法。法律法规要树立鲜明道德导向，把社会主义核心价值观贯穿其中，丰富和拓展地方性法规的价值观内涵，积极引领社会道德风尚。   ――加强民生领域地方立法。要通过完善地方性法规、规章等规范性文件，促进社会公平正义和人的全面发展，努力增强人民群众获得感、幸福感、安全感。   加强立法决策量化论证，是新时代提高立法质量的需要。   全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞在座谈会上指出，“加强立法决策量化论证，就是强调立法工作要更加严谨周密，从立法项目的确定、立法进度的安排，包括起草、审议、通过的立法全过程中，对法律所要规范的社会关系，对其分析判断所依据的客观情况，应当有更足够的数据样本来支撑。”   李飞说：“地方立法也要善于充分运用大数据，全面了解和掌握所要调整的社会关系，把实际情况摸清摸透，把各种问题量化细化，让大数据成为地方立法工作的‘千里眼’‘顺风耳’。”   顺应新时代新要求、回应人民群众关切，地方立法从本地经济社会发展对法律保障的需求出发，必将为地方各项事业发展作出新的贡献。

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