《国家开发银行监督管理办法》解读

一、《国家开发银行监督管理办法》制定的背景是什么？

2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进政策性金融机构改革”。2014年，开发银行深化改革工作正式启动。2015年，国务院批复同意开发银行深化改革方案，出台审慎性监管规定成为深化开发银行改革的一项重要工作。为此，银监会研究制定了《国家开发银行监督管理办法》（以下简称《办法》。《办法》的制定主要基于以下三个方面的考虑：

一是全面深化开发银行改革的需要。深化开发银行改革是党中央、国务院全面深化金融改革的重要内容，研究制订对开发银行的审慎性监管规定并依此实施监管是银监会落实深化改革方案的重要举措。

二是弥补开发银行监管制度短板的需要。1994年，国务院批准成立开发银行。对开发银行的监管一直参照商业银行监管制度和相关规范性文件，缺少对开发性金融监管的针对性，非常有必要制定专门的开发银行监管规定。2017年，银监会将《办法》列为年度立法工作计划和弥补银行业监管制度短板工作项目。

三是加强开发银行监管的需要。截至2017年上半年，开发银行资产规模突破15万亿元。为引导开发银行更好地服务国家战略，发挥中长期投融资作用，有效支持经济社会重点领域和薄弱环节，有必要出台专门的监管规制，以督促其完善体制机制建设，加强风险管控，实现安全稳健可持续运行，支持国民经济持续健康发展。

二、《办法》起草遵循的主要原则是什么？

《办法》的起草主要突出以下五个原则。一是突出开发性。《办法》突出开发银行的开发性金融特色，充分体现其发挥中长期投融资作用以及服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的开发性金融功能。二是突出问题导向。《办法》针对开发银行经营管理中的重点环节、薄弱环节提出监管要求。三是突出全面性。《办法》内容框架基本覆盖了开发银行经营管理和审慎性监管各主要方面。四是强调市场化运作。《办法》明确开发银行要实行市场化运作，遵循银行经营的一般规律，在公司治理、内部控制、风险管理、激励约束等方面的主要监管要求与银行业基本一致。五是保持衔接性。《办法》在体现开发银行特点的同时，也与现有的银行监管法规相衔接。

三、开发性金融职能定位主要体现在哪些方面？

坚持开发性金融职能定位是开发银行改革的主要原则，也是《办法》出台的出发点和落脚点。从开发银行二十多年的运作实践和经验看，开发性金融有效支持了经济社会重点领域和薄弱环节，对促进我国经济可持续发展发挥了积极作用。为促进开发银行落实深化改革要求，更好地发挥开发性金融功能，《办法》从监管规制角度强调了其开发性金融的职能定位。一是要求开发银行发挥服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的开发性金融作用。二是要求开发银行坚守开发性金融定位，以开发性业务为主，辅以商业性业务。三是要求开发银行发挥中长期投融资作用，加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度。

四、《办法》如何体现对开发银行的资本约束要求？

构建以资本充足率为核心的资本约束机制是开发银行深化改革的核心内容之一。加强资本监管，有利于引导开发银行提升自身风险抵御能力，平衡资本约束和可持续发展的关系，有效支持服务国民经济重点领域和薄弱环节。

《办法》着重强调以下四个方面的监管要求：一是要建立健全以资本充足率为核心的资本约束机制，完善资本管理政策、制度及流程，确保资本能够充分抵御各项风险。二是要根据业务发展战略、风险状况、资本监管要求，制定有效的资本规划和资本充足率管理计划，并定期进行审查评估，确保资本水平持续满足监管要求。三是要建立稳健的内部资本充足评估程序，至少每年实施一次内部资本充足评估，并将评估结果运用于资本预算与分配、授信决策和战略规划。四是要建立内源性资本积累与外源性资本补充相结合的动态、可持续的资本补充机制。

五、《办法》在完善开发银行公司治理方面有哪些要求？

建立健全公司治理机制是开发银行深化改革的重点内容之一。为督促引导开发银行完善公司治理，构建决策科学、执行有力、监督有效的公司治理机制，《办法》突出以下四个方面的特点：一是把党的领导嵌入公司治理。《办法》全面贯彻落实党的十九大精神和全国国有企业党的建设工作会议精神，强调开发银行党委发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，保证监督党和国家的方针、政策得到贯彻执行，形成党委会与现代企业公司治理有机结合的中国特色国有企业公司治理架构。二是构建“两会一层”治理架构。考虑到开发银行董事会已经代表了全部股东的利益，开发银行不设股东大会，由董事会、监事会和高级管理层构成“两会一层”的公司治理架构。三是增设部委董事。部委董事是开发银行公司治理的制度安排，是完善开发银行公司治理机制的重要举措。《办法》强调了部委董事在董事会中的作用。四是实行外派监事会制度。开发银行内设监事会将调整为外派监事会。监事会由国务院根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》委任派出，《办法》对开发银行监事会的职责提出了原则性要求。

六、《办法》在加强风险管理方面对开发银行提出了哪些具体要求？

虽然开发银行定位于开发性金融机构，但在风险管理主要方面与商业银行基本一致。《办法》重点从以下五个方面对开发银行风险管理进行规范：一是参照银行业监管规制和良好实践，明确开发银行风险管理和内部控制方面的主要监管要求。二是充分考虑开发银行开发性业务特殊性，要求其构建与开发性金融相适应、覆盖各类风险和业务的全面风险管理体系，健全内部控制与监督评价体系。三是引导开发银行完善风险管理方式方法，要求其建立切实有效的风险管理政策与流程，制定与不同业务风险特点相应的风险管理模式，针对各类风险进行风险评估，定期开展压力测试以及制定应急计划。四是结合开发银行风险管控现状，要求开发银行重点加强信用风险、流动性风险、国别风险、声誉风险、信息科技风险、环境与社会风险等方面的风险管理，强化合规管理和并表管理，确保各类风险得到有效的识别、计量、监测、控制。五是引导开发银行充分发挥内部控制在风险管控中的作用，要求其加强内部控制和内部审计体制机制建设，强化制度执行，有效提升自我约束能力。

七、《办法》关于问责机制的主要内容是什么？

《办法》在问责机制上重点强调以下三个方面的内容：一是要求开发银行建立科学有效的责任追究制度和问责机制，明确问责牵头部门、问责职责划分和问责流程。二是明确对违法违规行为的直接责任人和相应的管理人员进行严肃问责。三是明确开发银行若违反《办法》有关规定，银监会及其派出机构可以依照《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律法规采取审慎监管措施，实施行政处罚，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。

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