专家建议加快信访制度立法

    随着中共中央办公厅和国务院办公厅日前出台《关于依法处理涉法涉诉问题的意见》,我国开始实行诉讼与信访分离制度,建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制,涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,由政法机关依法处理。那么,非涉法涉诉的普通信访如何处理?能否通过加快立法,完善信访制度,更好地畅通群众诉求的表达渠道?对此,记者进行了深入采访。

　　曾经的信访体制之困

　　4月23日,国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》(下称《办法》)。该《办法》提出,自5月1日起,对跨越本级和上一级机关提出的信访事项,上级机关不予受理,并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出,同时将相关情况及时通报下级有关机关。

　　“五一”小长假后,国家信访局已经不再受理越级上访材料,如果信访人没有省级信访部门的登记备案,直接到国家信访局递交上访材料,则会被劝回。

　　在北京南站附近国家信访局来访接待司的旁边,30多年来已经形成了一个各地上访群众聚集的“上访村”,要问上访村在哪里,大家都会指向南站旁边的东庄。“驻扎”在东庄的上访者,每日付着不高的房租,周而复始地跑各种机关单位反映问题,有些经济条件差的上访者会在周边随便找个桥洞安身。

　　在东庄周边,一条信访产业链已经形成,很多当地人会空出房子出租给上访者居住;有人兜售各级机关单位的通讯录、通信地址;还有人代上访者写“诉状”;一些小摊贩卖着与上访有关的汗衫。

　　随着“越级上访”的终结,那些老上访户们或许逐渐失去了在东庄继续住下去的意义,“上访村”或许也即将走向终点。

　　来自东北的老上访户老崔告诉记者:“我在这里住了两三年,新政策也听说了。这一下子很多地儿不接待我了,下一步应该怎么办?很多人劝我回去,可回去谁会管我的事情?就是因为当地一直不给解决,我才来北京的。”

　　信访不排名了,越级上访也不受理了,老百姓所反映的问题能否在当地得到解决?地方政府对待信访是否比以前重视?这些都是各地上访者所关心的。

　　信访之困正在逐渐改善

　　就在去年下半年,实行了8年的信访全国排名制度被取消。

　　“有关部门当时设立信访排名的目的是通过排名给地方政府施以压力,促使地方政府把矛盾解决在基层,解决在当地,保障信访者的合法权益,使信访者反映的问题能在基层得到合理解决。然而,这一制度推出之后被异化得很严重。”中国政法大学政治与公共管理学院行政管理系主任翟校义对记者说。

　　信访排名曾经在很多地方都与领导升迁评优挂钩,导致地方官员在以前都谈“访”色变,视信访为洪水猛兽,“截访”、“拦访”等现象屡见不鲜,由此而引发的恶性事件也多有耳闻。

　　“出现问题并不是说这个制度错了,而是这个制度并没有适应当下行政体系的土壤。”翟校义说。

　　信访排名取消后仅仅不到一年时间,国家信访局又出台办法,对越级上访不再受理。“前些年,一到全国两会或重大节假日,很多老上访户就会跑来北京。绝大多数是为了反映自己遇到的问题,另外一些是为了博得更多的关注,而其中也有想借机向地方政府提‘要求’的。信访是老百姓最基本的权利,但确实有一些人因为没有得到满意结果而作出扰乱社会正常秩序的行为,这是不能回避的问题。对这类信访中面临的突出问题,近些年国家信访局已经进行了分析研究。”北京市信访矛盾分析研究中心副主任郑广淼说。

　　中南财经政法大学法学院副院长张红教授长期从事社会稳定与信访研究,他说:“在上访者中,无理取闹的从来都是少数。去年年底,国家信访局组织的信访事项督导中,信访有道理或者有部分道理的占总数八成以上,而无理的仅占一成多,这说明信访制度的完善是很多百姓民声表达渠道的一个很好途径,通过制度建设完全可以防止有人通过信访来牟取不当利益。”

　　“有些人说,新信访政策是在解脱上层的信访责任,这种看法是不对的。”郑广淼告诉记者,“取消信访排名和取消越级上访只是信访改革的第一步,今后要进一步完善信访制度,规范信访秩序。”

　　郑广淼称:“下一步,国家信访局将推动和坚持落实信访首办责任制,对群众的第一次来信、第一次来访,要在第一时间、第一地点办理,并要努力提高办结率,解决近些年重访严重的问题。中央要求各级信访机构建立全面高效的信访申诉渠道,国家信访局已把通报排名改为‘点对点’通报,也就是说,对于各省的信访工作,国家信访局直接与各个省份单独对接,对各省份工作一对一通报。这样,各个省份将把主要精力放在处理本省信访问题上,而不用再担心排名。”

　　信访改革从制度建设入手

　　我国现代信访制度已经建立了50多年,但与社会经济发展相比还是有些滞后。转变信访制度在我国政治体系中的作用,完善信访制度、拓宽信访渠道将成为信访改革的重点。

　　全国政协委员、河南财经政法大学法学院院长邸瑛琪教授认为:“我国信访制度现在存在一些体制和制度上的问题,比如信访体系缺乏整体性,除了信访局外,各种信访机构纷杂,造成信访局的角色定位相对模糊,容易出现机关单位相互推诿扯皮现象。下一步,国家应该把除了涉法涉诉信访外的其他信访工作统一纳入信访局的框架下,同时强化各级人大对信访局的监督。”

　　“在信访应该强化还是弱化这个问题上,各方面看法不一致。有些人说,信访人治色彩浓,不符合依法治国的理念。但是应当看到,并不是所有的信访诉求都归司法管。比如在土地征用和房屋拆迁等问题上,有些案件是法院不予受理的,而行政诉讼起不到应有作用时,老百姓就会通过信访渠道来解决问题。”翟校义说。据国家信访局统计,目前信访突出问题主要集中在房屋拆迁、土地征用、劳动社保、涉法涉诉等,这些问题占到了信访总量的70%以上。有专家指出,在我国社会法治精神的成长阶段,信访制度有存在的必要,不能因为信访过程中存在一些问题而因噎废食。

　　从国家信访局受理的来信来访事项看,重信重访占比达60%。邸瑛琪说,他最近接触了一个信访者,这个信访者找了所在省里的各种信访机构,但所有的转件都转到了他所在市的中级法院,而中级法院对这个案子早有定论。最终,他选择了进京上访。“这说明信访终结机制和监督机制非常重要。对各级信访机构加强监督,才可以防止责无权属,而终结机制的建立,则可以减少重访现象发生。”

　　“问题解决到什么样的程度算是解决了?问题应该由信访局转交给哪个具体部门解决?有些涉及部门多且繁杂的问题信访局有没有权去主导解决?这都是制度建设中需要考量的问题。”翟校义说,“这些问题有一个明确指向,那就是信访应逐渐公开透明,只有信访过程和结果都不再神秘,才会真正纠正信访不信法的观念,也才能更好地约束公权力”。

　　在今年上半年举行的一次信访工作研讨会上,很多专家开始关注如何运用信息化手段拓宽信访渠道。郑广淼向记者介绍说,网上信访是国家治理法治化和信访工作精细化的一个载体,信访者可以通过信访局建立的信访信息平台提出诉求,随时查看办理进度和结果,这样既能节约大量的人力、物力成本,也能加快信访解决的速度。现在很多地方的政府网站、市长信箱就是信访信息化的一个很好尝试。

　　推进信访立法是根本

　　信访立法的呼声已经持续很长时间,张红曾经在多家媒体表示,应该适时制定信访法。他认为,只有由具有基本法律性质的信访法来框定信访的性质、范围及有关机构的职权,才能调和“取消信访论”和“强化信访论”之间的分歧。要让全社会都要认清,信访是不可废除的一项辅助政治制度,但必须通过法制手段规范其运作。

　　我国现行信访法规是《国务院信访条例》,该条例于1995年制定,2005年修订。当时为了缓解信访矛盾向中央集中的压力,将信访工作中实行多年的“分级负责,归口管理”的原则,改为“属地管理,分级负责”,更加强调基层在解决信访纠纷中的责任。这为日后地方在“接访”中层层加压留下了隐患。随着信访排名的取消和越级上访不再受理,地方的信访压力将会大大减轻,如何通过立法来规定地方的信访权责将变得更有必要。

　　邸瑛琪说:“要把权力关进制度的笼子,尽快实现信访法治化,依法规范信访。”他建议立法规定设立“第一接访人制度”,明确处理上访案件的时间、程序、层级,同时引入第三方评价机制,监督信访工作有序进行。

　　“由于社会转型期各种矛盾比较突出,缠访、闹访现象还无法有效解决,这就需要从立法上明确什么行为属于缠访闹访,缠访闹访的信访人应该负有什么样的法律责任。这样,可以有效避免缠访闹访的发生。”郑广淼认为。

　　谈到信访立法,专家们普遍认为有必要且很急迫。对此,翟校义持这样的观点:现有的很多信访形式比如各级领导大接访、信访联席会议、人大对信访的督办检查,都是很有益的工作机制,应该立法予以确认。推进信访立法要从两个方面着手,一方面要改变信访的制度框架,在立法的同时,完善各种配套机制,使群众信访、机关接访都做到有法可依;另一方面,改变信访的运作模式,从法律上确立“信访公开透明”原则,同时设立纠错机制,督促政府依法行政。

　　尽管在国家层面信访立法还没有启动,但有的地方已经开展了有益探索,广东省人大常委会今年正式启动了《广东省信访条例(草案)》制定工作,并委托三家高校起草。

　　张红建议加快立法进程,明确信访的制度功能,把信访制度现在的救济功能改造为现有司法救济的过滤机制、补充机制和疑难案件协调处置机制。他认为,对信访的定位应该是在宪法和法律的框架下进行,至于司法领域的信访工作,则要确保诉访分离,确立判决终极权威。张红告诉记者,信访立法不仅可以有效畅通民意渠道,更重要的是确立法制权威,为建设法治社会打下良好基础。

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