“事实孤儿”亟待纳入儿童福利保障体系

    孤儿的范围限制过宽容易带来福利政策的负面效应,客观上导致一些未成年人父母或其他抚养义务人放弃应尽义务,将责任推给政府和社会。然而,对孤儿保障的政策范围限制过严,会将所有需要国家提供基本生活保障的事实无人抚养儿童,排除在孤儿基本生活保障制度之外,忽略了这部分儿童所面临的困境

　　天黑下来,昏暗的灯光下,杨六斤端一碗白米饭坐在门槛上,独自吃完他的晚餐。深山的夜晚死一般寂静。

　　一个人,一栋破旧的房子,挖草捕鱼掏鸟蛋,衣服破了自己补,生病了自己熬,广西隆林男孩杨六斤以最原始的方式,将自己从8岁养到了12岁。

　　这是媒体报道中的两个场景。

　　年幼丧父,母亲改嫁,祖父母又相继去世,杨六斤的生活轨迹,恰恰是“事实无人抚养儿童”的生存状况缩影。

　　按照相关学者定义,所谓“事实无人抚养儿童”,指的是父母双方或其中一方,虽然没有死亡或失踪,但是事实上不能提供经济支持和照料的儿童。这类儿童也被称为“亚孤儿”或“事实孤儿”。

　　尽管同样属于家庭无力抚养的儿童,但“事实无人抚养儿童”并未被纳入我国孤儿基本生活保障制度之中。

　　在今年的全国民政工作会议上,民政部部长李立国表示,将继续完善孤儿保障制度,制定事实无人抚养儿童保障政策,将这些事实上无人抚养的儿童纳入到国家保障中来。

　　“可以肯定的是,这几年民政部一直在试图解决这个问题,但一项好的制度设计出台,还有很多技术难点需要解决。”曾受民政部委托对全国“事实无人抚养儿童”进行调研的北京师范大学教授尚晓援说。

　　部分“孤儿”产生于“爹死娘嫁人”

　　“这个现象被俗称为‘爹死娘嫁人’,在中国十分普遍。”尚晓援关注孤儿问题多年,是国内知名的儿童福利问题研究专家,在听完记者介绍的杨六斤家庭状况后她做出论断。

　　早在2005年,尚晓援就带着课题组对全国孤儿状况进行过一次系统排查。

　　让她感到惊讶的是,孤儿家庭成因统计显示,大约有51%的孤儿产生源于“爹死娘嫁人”。也就是说,在中国大部分地区,特别是农村,失去父亲的儿童即被视为孤儿,而非一定要父母双亡。

　　她以此向记者说明,2005年前,“孤儿”和“事实无人抚养儿童”并没有被刻意区别开来。这符合中国传统对“孤儿”的定义――在汉语词典中,“孤儿”有着丧父和父母双亡两种解释。

　　这一点同样被官方文件所认可。2006年,民政部、中央综治办等15部门发出《关于加强孤儿救助工作的意见》,“事实无人抚养儿童”第一次被官方正式使用。意见提出新形势下我国孤儿保障工作的对象是“失去父母和事实上无人抚养的未成年人”,并在文件中将这一群体统称“孤儿”。

　　变化发生于2010年。

　　当年,《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》(国办发54号文)出台。随后,国务院召开全国加强孤儿保障工作电视电话会议,民政部、财政部联合发出《关于发放孤儿基本生活费的通知》。

　　“54号文件从制度建设的角度考虑,采用了法律概念明确,边界清晰,认定程序相对简单的定义。即‘孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人’,而‘事实上无人抚养的未成年人’被排除在外。”尚晓援介绍。

　　此后,“事实无人抚养的儿童”无缘每月最低600元的基本生活费。

　　2011年,尚晓援受民政部委托,进行《事实无人抚养儿童基本生活保障制度》研究。由于课题需要,民政部和北京师范大学儿童福利研究中心在当年10月至12月联合组织了全国事实无人抚养儿童排查。

　　结论显示,到2011年12月20日为止,根据全国20个省份的数据推算,全国事实无人抚养儿童的总数为57万。这非常接近61.5万的全国孤儿数目。

　　调查结果还显示,像杨六斤一样“爹死娘改嫁”儿童,正是所有事实无人抚养儿童的主体,占到了所有事实无人抚养儿童总数的91%。

　　“事实孤儿”急需社会关注

　　杨六斤的故事被媒体报道后引发广泛关注,其艰苦的生存状况让许多人心痛落泪。

　　南开大学周恩来政府管理学院副教授黄晓燕多年来接触了大量“事实无人抚养孤儿”,但也对杨六斤的故事唏嘘不已。2011年,在主持一个国家社科重大攻关项目时,她曾深入四川凉山3个县,对数百个事实无人抚养儿童相关方进行过走访调查。

　　她将这个群体分为三种类型,第一类是由于父母入狱而形成的无人抚养儿童,第二类是由于父母离家而形成的无人抚养儿童,第三类是由于父母疾病而形成的无人抚养儿童。

　　“与传统的孤儿不同,这类儿童的父母虽然不能履行照顾的责任,但是却并未死亡。由于目前事实孤儿没有被纳入到我国社会福利体系之内,因而在取得政府和集体组织社会支持之时就面临很多制度性障碍,仅能够享受非正规或非制度的临时救助,且救助的范围和水平都不能得到法律的保障；同时,如果家族和邻里等非正式社会支持主体出现了经济上的困难,这类群体很可能就面临被遗弃的风险。”黄晓燕告诉《法制日报》记者。

　　这样的限制导致在一定程度上,事实无人抚养儿童的生活状况要劣于孤儿。

　　黄晓燕对村干部进行访谈的结果显示,80%的村干部认为孤儿的生活状况要优于事实无人抚养儿童,因为孤儿得到的政府支持较多。

　　北京师范大学在全国56个村庄的调查还显示,在所调查的孤儿和事实无人抚养儿童家庭中,接近三分之一的家庭属于村庄里最贫穷的。

　　“事实孤儿”脱困需完善制度设计

　　2012年全国“两会”期间,全国人大代表周洪宇根据尚晓援的研究结论,提交了《关于将事实无人抚养儿童纳入孤儿基本生活保障制度的议案》。

　　他在议案中提出,“54号文件”作出了严格的限制,是因为孤儿的范围限制过宽容易带来福利政策的负面效应,客观上导致一些未成年人父母或其他抚养义务人放弃应尽义务,将责任推给政府和社会。然而,对孤儿保障的政策范围限制过严,会将所有需要国家提供基本生活保障的事实无人抚养儿童都排除在孤儿基本生活保障制度之外,忽略了这部分儿童所面临的困境及随之而来的社会性后患。

　　他认为,事实无人抚养儿童的健康成长迫切需要国家保障,应尽快完善制度建设,确保孤儿和无人抚养儿童健康成长。

　　“从国际惯例看,将事实无人抚养儿童纳入福利保障体系是通行做法,这点没有争议。事实上,民政部也一直在试图从制度设计上来完善这块工作。”尚晓援说。

　　据她透露,2010年,在发放孤儿基本生活费的第一年,财政部拨付的资金竟然有三分之一未能发放出去。原因是很多农村地区儿童无法提供完善的孤儿身份证明。

　　“从那以后,民政部就一直在努力解决这个问题。”尚晓援说。

　　除了官员频频表态外,民政部2013年6月《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》也被视为解决“亚孤儿”问题的一次努力。这份通知宣布将在4地区开展适度普惠型儿童福利制度建设的试点,儿童群体将按照孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次,并依不同类型按不同标准予以福利保障,其中事实无人抚养儿童被包括在困境儿童之中。

　　通知中,民政部着重提出,试点地区要把困境儿童确定为重点保障对象,并参照孤儿基本生活保障制度,建立困境儿童基本生活保障制度。

　　与此同时,在各地的具体实践中,部分省份已将事实无人抚养儿童纳入到了孤儿保障体系之中。

　　尚晓援坦言,民政部要从顶层出台一项完善的制度设计,尚有一些难题需要解决。

　　“比如参照孤儿发放600元基本生活费,这笔钱在一些贫困的农村,是很大一笔钱,会不会出现有母亲为了让孩子能领到这笔钱而故意放弃抚养?这样反而产生了副作用。”尚晓援说。

　　她认为,目前最为可行的方法有两种,一种是对父亲死亡的家庭,发放一半补助金；另一种是以服务替代资金补助。

　　“总体而言,就是要在儿童利益最大化的原则上,扩大孤儿和事实无人抚养儿童基本生活保障制度的覆盖面,完善制度建设,确保孤儿和事实无人抚养儿童健康成长。”尚晓援说。

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