立法不存技术问题 悲剧频发能否催生儿童福利法

    人们还没有从江苏南京两名小女孩饿死家中的悲惨遭遇中缓过神来，又有新闻曝出河南郑州街头出现精神恍惚的妈妈抱着奄奄一息的孩子，半岁的孩子不足5斤。

    孩子关乎一个国家的未来。中国公益研究院连续发布了3年《中国儿童福利政策报告》，呼吁国家从战略角度优先考虑儿童问题，报告指出：“除了不成体系之外，现有儿童福利主要是救助型，国家儿童津贴项目稀少。从顶层设计上考虑儿童福利制度，仍是一项未竟工程。”

    受访的儿童权利保护专家表示：如果不下决心对儿童福利制度进行顶层设计，悲剧就无法停止。

   “是时候该彻底改变现状了。”北京师范大学中国公益研究院副院长高华俊说。

    眼看着悲剧在累加

   “这些悲剧背后都有一个如何在政府和家庭之间分配儿童养育责任的问题。而现有有关儿童福利的制度设计、机构设置还是资源配置，均表现出分割和后置特点”

    近3年来，儿童遭虐待致伤、致死以及儿童得不到实质监护的新闻，屡屡进入公众视野。有人曾做了粗略统计，类似新闻竟有数十条之多，而且其中多数后果严重到令人侧目。

    北京青少年法律援助与研究中心副主任张文娟在接受法治周末记者采访时表示：“这些悲剧背后都有一个如何在政府和家庭之间分配儿童养育责任的问题。而现有有关儿童福利的制度设计、机构设置还是资源配置，均表现出分割和后置特点。”

   “就拿民政部将要进行的适度普惠型儿童福利制度建设试点和未成年人社会保护试点来说，试点工作分别由民政部不同的司局负责，这是典型的分割。儿童保护涉及到很多部门，而连民政部都无法实现内部统一。看似很多人都有责任管理，但往往是现有的资源不能形成合力，而且还容易互相推诿。”张文娟说。

    至于“后置”，以弃婴为例，张文娟分析说，我国的未成年人医疗保障制度远逊于成人医疗保障制度，导致一些家庭陷入抚养困境，甚至最后抛弃孩子。本来可以通过早期医疗保障让很多孩子留在父母身边，却非要等到孩子被遗弃后才给予医疗救助，结果既不能节省成本，还将很多孩子置于危险的境地，一些被遗弃的孩子，甚至因为不能被及时发现而过早结束了生命。

    家庭对儿童保护的认识空白，也是悲剧不断上演的一个重要原因。

    张文娟曾经在乘坐火车的时候遭遇这样的场面：在软卧区，一个母亲不断扇一个孩子的脸，孩子看着也就两岁多。

    张文娟告诉记者，在中国，家长处罚孩子被认为是理所应当的，轻重全由父母掌握。

    中国公益研究院副院长高华俊说：“中国的现实是，一个孩子从还没有出生到长大，都是家庭在付出，管理的责任也几乎都来自于家庭。国家重点管理的是一些困境儿童，而我们缺少针对所有儿童的一种保护和福利制度。”

    儿童保护现短板

   “唯有打破机构分割的局面，才能很好地救助权力困境型儿童，而所谓的机构整合问题还未被纳入到核心决策层视野，这也是救助条件始终无法落地的原因”

    一位同行告诉法治周末记者，她曾在出差的过程中，到陕西一小镇网吧里传文件，看到了让他震惊的一幕：不透光的网吧里烟雾缭绕，在本该上学的时间里，网吧里几乎坐满了孩子。饿了就吃方便面，困了就趴着睡一会儿。这些孩子大部分父母都在外地打工。“我看到，一个也就五六岁的孩子，一边玩游戏一边用他的小手熟练地点燃了一根香烟。”

  　同行见到的这些孩子，有一个特别名称，叫“留守儿童”。根据全国妇联的有关数据，目前这个群体已经上升到近1亿人，并且还在逐年增加。

    另一些数据也值得关注，61.5万的孤儿、20万甚至更多的流浪儿童。

    2010年6月，北师大发布的首份《中国儿童福利政策报告》就指出：目前我国尚未成立专门的全国统管儿童福利的机构，客观上使儿童福利行政管理处于“虚化”状态。从现阶段的发展水平来看，我国缺乏统一儿童福利管理机构的局面有待改善。

    现在3年过去了，这种状况依旧没有得到彻底的转变。

    我国儿童福利管理分散于民政部、教育部、妇联以及司法等众多部门或人民团体中。尽管这些年来包括民政部门在内的很多机构也在为儿童保护的工作在努力，但正是因为有了这样利益格局分割的局面，理想状态的儿童保护目标一直离我们还很远。

    拿民政部即将试点的适度普惠型儿童福利制度来说，此项工作旨在将儿童保护由嵌入型向普惠型转变。试点将儿童分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次。

   张文娟认为，其实前三类儿童可以分为两类：资源困境型儿童和权力困境型儿童。前者救助相对好解决，主要表现为补贴的形式和必要的医疗保险等。

    另外一种是权力困境型儿童的救助。“这类孩子的救助复杂很多，涉及到很多部门，大家都认为太难了，很少去触碰，长期以来这都是儿童保护的短板，这也正是悲剧一直在发生的原因所在。”张文娟说。

   “唯有打破机构分割的局面，才能很好地救助权力困境型儿童，而所谓的机构整合问题还未被纳入到核心决策层视野，这也是救助条件始终无法落地的原因。”张文娟说，“从试点本身来说，如果只是一纸文件，地方没有试点的激情，结果也不会有多好。但如果有专项基金作为保证，相关人员加强培训，充分调动积极性，试点就能起到积极的作用。”

    立法不存在技术问题

    顶层设计，是两位受访专家不断提到的一个词语。他们不约而同地认为，儿童权利保护和福利制度需要顶层设计

    张文娟在美国纽约工作期间曾经追踪过这样一个案例。

    一个15岁的孩子不愿意去上学，母亲多次劝说无果，不得已打电话给儿童保护部门，政府部门派来的人也劝说无效。

    在纽约，上学是孩子该履行的义务，但母亲没有权利要求孩子做任何他不想做的事情。最后母亲不得不将孩子告上法庭。孩子最后终于对法官说可以去上学。法官说：“孩子，你要知道，你是要执行法庭的命令，上学是你的义务。”

   “如果孩子没有好好地执行法庭的命令，经常迟到早退或者逃学，那么最后的结果是由一名警察每天‘护送’他完成上学的义务。”张文娟告诉记者，她最欣赏的就是这种制度的无缝衔接性，也是由多个部门完成，但是顺序、职责明确。

    在听到南京李氏姐妹事件时，张文娟用“复杂”来形容自己的心情：“首先是心碎。眼看着悲剧再次发生。在很多国家，悲剧往往催生制度，希望我们也能。”

    高华俊说：“从去年下半年贵州毕节5个孩子在垃圾箱内取暖被闷死，到长春全程搜救婴儿事件，再到今年的南京事件，我接受了无数媒体的采访，希望学术和媒体的共同呼吁，能激发制度的进步。”

    顶层设计，是两位受访专家不断提到的一个词语。他们不约而同地认为，儿童权利保护和福利制度需要顶层设计。

    度方面。中国公益研究院在其报告中提出了三点建议：

    第一，推进建立独立的儿童福利部门和经费预算。

    第二，在第一项儿童津贴和纲要出台，儿童优先跃升为核心理念之际，制定专门的儿童福利法和儿童保护法。

    第三，提高中国儿童福利制度的可操作性和执行力，制定相应的可测量性的儿童发展指标体系和儿童福利标准，重视和鼓励民间力量参与，社会福利和公益慈善两方共推儿童福利的发展。

    连续三年的《中国儿童福利制度报告》，高华俊和他的同事们都在呼吁能出台儿童福利法和儿童保护法，将儿童的保护与成长上升到法律的高度。

   “唯有这样，才能解决根本问题。”高华俊说，“法律的制定不存在技术问题，而且有国际上成熟经验可以借鉴。现在的问题，是需要有关部门下一个决心，剩下什么都好说。”

    在张文娟和高华俊的制度设想中，以下三点是他们认为必须要有的：一是强制报告制度：学校、医院、家庭、社区，任何事发地的公民都有报告的义务，发现儿童被伤害或者处于潜在的危险中不报告即违法，要担责；二是要有第一负责部门，解决向谁报告的问题。收到报告之后，由这个部门负责协调；三是没有能力监护的家庭监护权转移要依法转移，不能指望用道德代替法律。

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