中医药法或两年通过

    6月14日，浙江省金华市中级人民法院开庭审理了倪海清生产、销售假药案。此前，由于研制的中草药片剂无生产许可证及药品管理部门批准文号被认定为假药，金华市婺城区江湖郎中倪海清被法院判处有期徒刑10年。

    案件一审宣判后，在社会上引起广泛关注。6月8日，中国社会科学院中医药国情调研组召开专题研讨，主题之一是以倪海清案件为切入点呼吁尽快出台中医药法，专门对中医药领域进行规范。

    国家中医药管理局国际合作司原司长沈志祥告诉法治周末记者，讨论起草历时30年的中医药法草案已经由国家卫生行政主管部门报送国务院法制办，国务院常务会议审议通过后将提交全国人大常委会审议。沈志祥现在的身份是中国民间中医药研究开发协会会长。

    倪海清案仅为冰山一角

    倪海清案是一个典型样本。卫生法专家、中国社科院法学所研究员董文勇向法治周末记者表示，该案说明我国卫生法体系中存在缺陷。

    缺陷表现是，现行的中医药条例并没有肯定中医药服务的特殊规律和有效性，导致中医药基本的法律理念得不到保障。“这也就造成了倪海清案的发生，而且还会有很多很多这样的案子，这只是‘冰山’一角。”董文勇在专题研讨中表示。

    中国社科院中医药国情调研组执行组长、研究员陈其广认为，倪海清案最值得关注的是将我国对中医药的管理体制问题凸显出来。

    陈其广认为，依据法律认定的假药并非常理上的假药，其实只是“非法药物”，治不了病的才是假药。

    接受采访的专家认为，解决上述问题的途径在于推动中医药法尽快出台，依法规范对中医药领域的管理。

    中医药立法举步维艰

    倪海清案进入司法程序之后，中医药法立法“迎来一线曙光”，2011年年底，国家卫生行政部门将中医药法草案报送国务院法制办。

    今年以来，中医药立法利好消息不断传出。

    1月25日，国家卫生行政部门在官方网站发布《2013年卫生工作要点》，提出要推进中医药事业发展，推动中医药法的制定工作。

    今年“两会”期间，十二届全国政协委员、时任卫生部副部长王国强(现任国家卫生和计划生育委员会副主任)透露，中医药法草案已经列入十二届全国人大常委会立法第一档项目。王国强还兼任国家中医药管理局局长的职务。

    新华社4月26日发布的消息印证了王国强的表述：十二届全国人大常委会委员长会议通过了全国人大常委会2013年立法工作计划，全国人大常委会今年将初次审议的法律草案中包括中医药法。

    根据立法程序，国务院常务会议将在今年审议通过中医药法草案，并提请全国人大常委会审议。按照惯例，全国人大常委会审议法律草案经“三读”可以通过。

    陈其广告诉法治周末记者：“在过去20多年间，卫生行政部门对中医药立法一直没有形成共识。通俗地说，中医药立法出不了卫生部。”

    陈其广认为，问题的关键在于，根据目前的立法现实，行业立法一般由行业行政主管部门起草法律草案，行政主管部门审议通过后，才能提交国务院立法机构，中医药法草案进入立法程序之前必须征得卫生行政部门的认可。

   《关于〈中华人民共和国中医药法(草拟稿)〉的说明》称，早在1983年，中医专家、六届全国人大常委会委员、原中国工程院院士董建华领衔提出了制定中医药法的议案。

    1986年，国务院启动中医药条例的起草工作，并于2003年4月颁布。中医药条例实施多年后，行业内外呼吁在此基础上制定中医药法。

    2005年3月，国家中医药管理局开始起草中医药法，几易其稿后，形成了《中华人民共和国中医药法(草拟稿)》，于2006年9月上报卫生部。

    2008年10月，中(传统)医药法列入了十一届全国人大常委会立法规划的二类项目(指“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”)。

    陈其广认为，2009年，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》相继出台，重申国家扶持中医药发展的方针，高层的决心加速了中医药法的立法进程。

    2011年11月，卫生部部务会审议通过中医药法(草案送审稿)，上报国务院。

    此前，卫生部成立中医药立法领导小组，对中医药法(草拟稿)进行多次修改，并书面征求了国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部等24个部门和各省级中医药主管部门对该草案的意见，形成中医药法(草案送审稿)。

    2012年1月，国务院法制办就中医药法(草案送审稿)向有关机构和专家发文征求意见。

    陈其广告诉法治周末记者：“中医药法立法举步维艰，现在总算看到一线曙光。乐观地估计，从现在算起两年能够通过。”

    三大难点内容需明确

    陈其广表示，中医药法草案之所以至今未能提交全国人大常委会审议，是因为国务院法制办目前还在征求社会各界对草案的意见。

    这一说法与此前的消息相一致。有媒体从全国人大教育科学文化卫生委员会了解到，卫生部将中医药法(草案送审稿)报送国务院审议后，国务院法制办一直在对法律草案进行修改完善。

    陈其广告诉法治周末记者：“就我看到的初稿而言，中医药法草案在某些具体领域恐怕没有达到多数中医药从业人员希望的地步。”

   “就初稿而言，对于民间中医的问题，对于中药的管理模式问题，我个人认为，还不是很理想。”陈其广说，“但从某种程度上说，你不妥协，完全按照最理想的目标设定中医药法，在现有体制下很难通过。”

    董文勇建议，先出台一部中医药法至关重要，有法律总比没有强。总体来说，中医药法应该体现中医药的特殊性，建立符合中医药自身特点和规律的管理制度。

    董文勇表示，西医药有自己的管理方法和标准，中医药也有自己的管理方法和标准，通过制定中医药法，使中医药独立于西医药的评价标准，在制度上给中医药松绑。

    在中药管理方面，中医药法应该将中药材、中药饮片、医院中药制剂等管理职能统一由国家中医药管理局负责。

    沈志祥认为，即使中医药法不能解决由国家中医药管理局统一监管中药的问题，也可以按照鼓励创新的思路给予老中医法律上的便利将药方变成中药制剂，至少按照中药的特点履行审批程序。不管审批事权归属药监部门还是中医药管理部门，都依照法律执行。

   “中医药法是‘双刃剑’，对民间中医既不能放任自流，危害老百姓的生命；也不能管得太死，抑制了医生的积极性和创造性。”沈志祥说。

    在制定中医药法的基础上，董文勇更侧重国家卫生基本法的制定。

    董文勇认为，我国在卫生领域一直缺乏卫生基本法，实践中卫生领域的立法是以治疗为中心，未来国家卫生立法应该转向以预防为中心，制定一部以国民健康为核心、尊重公民健康权的卫生基本法，并建立相应的卫生法律体系，在其中明确对中医药的松绑和保护。

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