专家建议拓展人民有序参与立法的途径

    党的十八大报告提出,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,实现国家各项工作法治化。

   “在诸多需要公民参与的领域中,在立法领域扩大公民有序政治参与,牵一发而动全身,是实现国家各项工作法治化的前提环节。”华东政法大学教授、博士生导师陈俊近日在接受《法制日报》记者采访时指出。

    编制立法规划需要人民参与

    立法法规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。

    陈俊指出,人民参与立法,是我国宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的体现,是落实人民当家作主的要求,也是加快建设社会主义法治国家的需要。在立法活动中,拓展人民参与立法的途径,倾听民意、集中民智,在立、改、废各项立法活动中体现人民当家作主,已是时代的呼唤。

   “拓展人民有序参与立法的途径,要注重制度建设,要在各个立法环节作出保障。”陈俊指出,在这些制度建设和立法环节中,编制立法规划、计划是一个前提性环节。

    陈俊提出,在条件允许的情况下,立法规划、立法计划面向人民征求意见的范围越广泛,途径越多,该立法规划、计划就越能反映真实的立法需求,就越能体现大多数人民的意志和利益。

   “近些年来,中央和一些地方已越来越重视人民对立法规划和计划的参与。”陈俊欣喜地以志愿服务立法为例介绍说,近几年,在全国人大会议期间,都有不少代表联名提出议案,建议制定志愿服务法。从中央层面看,志愿服务条例2011年已列入国务院立法工作计划。目前,国务院法制办正在起草制定志愿服务条例。从地方层面看,自从1999年我国第一部志愿服务立法《广东省青年志愿服务条例》出台以来,近些年,山东、黑龙江等地也先后制定了志愿服务方面的条例或实施办法。

    陈俊认为,这些立法的出台,与发挥人民有序参与地方立法的作用是分不开的。他以上海为例介绍,上海市人大常委会五年立法规划本来没有《上海志愿服务条例》这一内容。在2008年1月召开的上海市政协十一届一次会议上,民盟等民主党派代表所联系的人民群众的意见,向大会提交了《关于制定上海志愿服务条例的建议》的提案；与此同时,上海市律师协会也通过律师委员提交了制定上海志愿服务条例的提案；这次大会还收到另外三份建议志愿服务立法的个人提案。这些体现各阶层人民参与的立法呼声,汇集一起,推动了志愿服务立法的进程。随后,上海市人大常委会很快启动了立法程序。《上海市志愿服务条例》于2009年4月23日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议上获得高票通过。

    立法听证工作需要人民参与

    “立法听证是在立法活动中给利益相对人和利害关系人提供充分表达意见的机会,以纠立法之偏的一种制度设计。”陈俊认为,立法听证作为立法的一道程序,是保证立法切合实际、符合民意的重要途径。当前,改进立法听证,使人民积极参与立法听证,扩展人民有序参与立法的途径,余地很大,空间也很大。

    陈俊认为,听证会是立法活动向人民公开的重要形式,是保障立法机关制定良法的前置措施之一。由于我国法律没有明确哪些公共事务要组织听证、什么主体有资格组织听证、听证会应走什么样的程序等事项,在运作中比较常见的一种情形是:参加听证会的代表,往往由组织听证的政府机关来指定,听证会缺乏真正的民意基础。

   “我国立法听证制度还存在一些不足之处,需要在保障人民有序参与方面作出拓展,作出制度改善。”陈俊说,除了法定的立法听证,要积极探索非正式听证等制度,使人民参与立法的渠道更加多元,有更多的选择。例如,在某一法律草案征求各方意见的时候,主动上门或创造条件,便于人民群众将其意见通过口头或书面方式提交国家立法机关,也是一种有益的做法。典型的例子是,在制定烟草专卖法时,全国人大常委会法工委到河南、云南以及其他产烟大省,听取烟农和供销社的意见,到烟叶批发零售单位听取相关意见。

    立法清理工作需要人民参与

    陈俊认为,随着经济社会的发展,我国现行立法的一些规定难以适应新形势,滞后甚至阻碍经济社会的发展,需要及时修改、补充、废止；另外,各种立法之间存在的立法冲突、立法打架等不协调问题,也需要通过立法清理加以解决。

   “从层级位阶看,立法清理包括法律、法规、规章的清理。”陈俊说,不管是什么层级位阶的立法清理,都需要建立开门清理制度,让人民群众积极参与进来。

    陈俊认为,相较取得不俗成绩的中央立法清理,我国地方立法清理工作相对薄弱,这不利于中国特色社会主义法律体系的完善。在地方立法中,一批不适应依法治国、建设社会主义法治国家的要求、与社会现实相脱节的地方性法规、规章,需要通过一定的法律程序加以清理,推进中国特色社会主义法律体系的完善。

   “在清理政府规章的方式上,一次次自上而下的运动式清理方式,不应成为清理的常态。”陈俊认为,从机制建设上看,应该建立日常性、经常性的监督制度,提倡开门清理,让人民群众参与进来,常抓不懈,扩大战果。

    陈俊提出,今后,要努力解决人民群众参与法规规章清理中的以下问题:

    ――要解决人民群众参与的任意性问题。按照现行法律的规定,公众参与行政立法等活动不是强制性程序,这就给了政府部门很大的自由裁量权,制约了人民参与的空间。

    ――要解决人民群众参与缺乏民主性的问题。在公众无立法动议权的情形下,公众参与具有很强的行政主导色彩,对人民群众的意见如果只是在行政机关内部研究,不予公开说明,就将导致反馈机制缺失、立法清理走过场等弊端。

    ――要解决人民群众参与的模糊性问题。例如,需要明确参与主体的概念、明确参与方式、参与范围等事项,增强人民群众参与立法的可操作性。

    ――要建立健全人民群众参与的监督制度。例如,人大对法规规章定期清理机制的监督应包括定期清理的期限、定期清理的主体、定期清理的启动和运作程序、定期清理的效果审查、定期清理的公布等诸多环节,而在这些环节中,人民群众的参与需要明确,需要具体化。

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