专家为制定立法规划献策：立法项目总数应减少10%

    1991年,七届全国人大常委会制定了《全国人大常委会立法规划(1991年10月至1993年3月)》,这是全国人大常委会第一个正式的立法规划。此后,从八届开始,每届全国人大常委会在届初制定五年立法规划已成为一种惯例,截至十一届共制定了四个五年立法规划。

    依照这一惯例,下一届全国人大常委会将于届初制定新的五年立法规划。作为中国特色社会主义法律体系形成之后制定的第一个立法规划,立法项目总数应以多少为宜?各类型立法项目比例又应如何确定?江西财经大学法学院教授易有禄今天在接受《法制日报》记者采访时,给出了自己的设想。

    适度减少立法项目总数

    受各方面条件和因素的制约,全国人大及其常委会在五年任期内只能制定和修改有限数量的法律。这就意味着全国人大常委会立法规划的“容量”不仅有限,而且应尽量保持适度。

   “根据统计,从九届开始,全国人大常委会立法规划中的立法项目总数呈逐届下降的趋势。其中,九届比八届减少63件,十届比九届减少12件,十一届比十届减少13件。”易有禄介绍说。

    十一届全国人大常委会立法规划中的立法项目总数为64件,易有禄认为,下届应在这一基础上适度减少,但减少幅度不宜过大,以10%左右为宜。

   “这是因为,伴随着中国特色社会主义法律体系的形成,社会生活各领域总体上实现了有法可依,立法的数量矛盾逐渐缓解,在短期内开展大规模立法活动的必要性减弱。而且,中国特色社会主义法律体系形成后,在立法的数量矛盾得到很大缓解的同时,立法的质量问题正日显突出,迫切需要全国人大及其常委会的立法工作实现从数量型立法向质量型立法的转变,而适当减少立法规划中的立法项目数以控制立法总量,有助于这种转变的实现。”易有禄解释说,“还有一个重要的原因是,中国特色社会主义法律体系形成之后,全国人大及其常委会的立法工作任务依然艰巨而繁重,不仅有一定数量的新法需要在近期内制定,还有不少原有法律需要在近期内修改完善,因此,在下届全国人大及其常委会任期内,国家立法的数量仍需保持一定规模。”

    易有禄同时指出,适度减少立法项目总数也与九届以来全国人大及其常委会立法规划中的立法项目总数,和同期全国人大及其常委会的实际立法数逐届下降的总体发展趋势是相适应的。

    一类立法项目比重再增

    七届至十一届全国人大常委会立法规划均将列入其中的立法项目分为一类立法项目和二类立法项目两大类。易有禄认为,下届全国人大常委会立法规划中应继续坚持这一划分,且应在十一届的基础上进一步降低二类立法项目的比重。即二类立法项目占立法项目总数的比例由十一届的23.44%降至20%,一类立法项目所占比重由十一届的76.56%上升至80%。

    “如此安排理由有两个:在以往各届全国人大常委会立法规划中,除七届外其余各届的一类立法项目数均远远超过二类立法项目,而且二类立法项目所占比重总体上呈逐届下降的发展趋势；关于七届至十一届全国人大常委会立法规划中的一类立法项目和二类立法项目落实情况的统计数据表明,各届一类立法项目的落实情况均好于二类立法项目。因此,适当提高一类立法项目的比重,也可以在一定程度上提高下届全国人大常委会立法规划的落实率。”易有禄阐释。

    另一方面,易有禄还建议,在下届全国人大常委会立法规划中,修改类立法项目在数量上应多于制定类立法项目,二者所占比重应分别为60%和40%。此外,为提高修改类立法项目的落实率,修改类立法项目均应作为一类立法项目列入十二届全国人大常委会立法规划。

    “同时,在制定下届全国人大常委会立法规划时,应当主要依据各自调整领域的各种社会关系的立法需求、法典化程度及该届任期内全国人大及其常委会的立法工作重点等,来确定各法律部门的立法项目数及其所占比例,而不是刻意追求各法律部门立法项目数及其所占比例的均衡。”易有禄说。

    宪法仍存在“修改惯性”

    在全国人大及其常委会制定的237件现行有效的法律中,哪些法律应当作为修改类立法项目列入十二届全国人大常委会立法规划?易有禄认为,这里有三类不宜和四类优先。

    “具体而言,有三类法律的修改因为某方面的原因不宜或者没必要作为下届全国人大常委会立法规划中的修改类立法项目。”易有禄指出,这三类分别是:十一届全国人大及其常委会任期内制定的现行有效法律。此类法律因制定时间较近,在一定时期内的适应性相对较强而修改的必要性则相对较弱,对之进行修改,会有“朝令夕改”之嫌,既不利于维护法的稳定性,又有损法的权威性和严肃性；十一届全国人大及其常委会任期内已进行全面修改的法律,如刑事诉讼法、统计法、兵役法等；在未来一定时期内应予以废止的法律。

    易有禄同时指出,在制定下届全国人大常委会立法规划时,应优先考虑将以下四类法律的修改作为修改类立法项目予以列入:

    一是其修改曾作为修改类立法项目列入之前的全国人大常委会立法规划但迄今仍完全未落实的法律。如全国人民代表大会组织法(八届、十一届列入)、突发事件应对法(十一届列入)、环境保护法(八届列入)等。建议在进一步论证的基础上,对于那些在下届全国人大及其常委会任期内仍有修改必要性的,应优先列入立法规划。

    二是迄今从未修改过的现行有效法律。从法律制定到下届全国人大及其常委会任期开始时至少已在五年以上的,并且迄今从未被修改的,其适应性亦将随着时间的推移而逐渐减弱。故此,对于其中确有修改必要性的、尤其是那些制定时间较早的法律,其修改应优先考虑。

    三是依据2009年8月27日十一届全国人大常委会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》进行统一修改,且迄今仅修改过一次的现行有效法律。鉴于此次修改主要是文字性修改且在修改幅度上均属个别修改,对于其中确有修改必要的,应优先考虑。

    四是修改次数较多的现行有效法律。在我国现行有效法律中修改次数在四次以上的有五部,分别是宪法(四次)、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(四次)、选举法(五次)、个人所得税法(六次)、刑法(十次)。应当看到,它们之所以被“频繁”修改,要么是其对象在一定的时期内确实处于不断变化之中,要么是原法律本身在制度设置上可能存在不合理之处而缺乏应有的维稳性,要么是二者兼而有之。因此,易有禄认为,宪法、个人所得税法、刑法的“修改惯性”将在下届全国人大及其常委会任期内继续存在。

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